Cơ chế phân bổ nguồn lực công ở Việt Nam theo kết quả thực thi nhiệm vụ: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn

Phạm Văn Phong

Tạp chí Cộng sản

Email: [email protected]

ĐẶT VẤN ĐỀ

Phân bổ nguồn lực công theo kết quả thực thi nhiệm vụ có thể hiểu là chuyển trọng tâm từ cấp bao nhiêu đầu vào sang mua/đặt hàng được gì (sản phẩm, dịch vụ công) và đạt kết quả ra sao, thông qua việc xác định rõ nhiệm vụ, chuẩn hóa định mức kỹ thuật, kinh tế, lượng hóa chỉ tiêu đầu ra/đầu cuối và gắn trách nhiệm giải trình với ngân sách được giao. Quan điểm này phù hợp với định nghĩa của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) như sự sử dụng có hệ thống thông tin kết quả để hỗ trợ quyết định ngân sách, đồng thời tăng minh bạch và trách nhiệm giải trình trong toàn bộ chu trình ngân sách.

Trong bối cảnh dư địa tài khóa cần được sử dụng hiệu quả, khi áp lực bảo đảm cân đối vĩ mô và yêu cầu nâng cao chất lượng dịch vụ công ngày càng lớn, việc chuyển dần sang phân bổ theo kết quả không chỉ là một lựa chọn kỹ thuật mà là một nội dung cốt lõi của quản trị quốc gia hiện đại. Các kết quả cơ cấu lại ngân sách giai đoạn gần đây cho thấy xu hướng tích cực về kỷ luật tài khóa và dịch chuyển cơ cấu chi, nhưng đồng thời đặt ra yêu cầu “đo được kết quả” để phân bổ nguồn lực công bằng hơn, hiệu quả hơn và bền vững hơn.

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÂN BỔ THEO KẾT QUẢ

Về khái niệm, phân bổ nguồn lực công theo kết quả thực thi nhiệm vụ có thể xác định ở 3 lớp liên thông:

Lớp thứ nhất là ngân sách và tài chính công, bao gồm: phân bổ dự toán chi thường xuyên, phân bổ/ điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư công và cơ chế Nhà nước “mua” sản phẩm, dịch vụ công thông qua giao nhiệm vụ, đặt hàng hoặc đấu thầu.

Lớp thứ hai là nguồn lực tổ chức, nhân sự, bao gồm: phân bổ biên chế, quỹ lương, thu nhập tăng thêm hoặc các nguồn lực khuyến khích khác dựa trên mức độ hoàn thành nhiệm vụ.

Lớp thứ ba là nguồn lực tài sản công và hạ tầng, bao gồm: phân bổ, khai thác và sử dụng tài sản phục vụ cung ứng dịch vụ công, gắn với hiệu quả sử dụng và mức độ đáp ứng nhu cầu xã hội. Cách tiếp cận này tương thích với định nghĩa trong Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ngân sách nhà nước.

Từ góc độ kinh tế công, cơ sở của phân bổ theo kết quả bắt nguồn từ mục tiêu tối đa hóa phúc lợi xã hội trong điều kiện nguồn lực hữu hạn, thông qua cải thiện hiệu quả phân bổ, hiệu quả kỹ thuật và hiệu quả động. Khi ngân sách chỉ phản ánh đầu vào, bộ máy có xu hướng tối đa hóa “quy mô nguồn lực nhận được” thay vì tối đa hóa “giá trị công tạo ra”. Ngược lại, khi ngân sách gắn với nhiệm vụ và kết quả, quan hệ ủy quyền, đại diện giữa Nhà nước và đơn vị thực thi được thiết kế lại theo hướng giảm bất cân xứng thông tin, cơ quan giao nhiệm vụ xác định kỳ vọng đầu ra; đơn vị cung ứng có quyền chủ động phương án; và trách nhiệm giải trình dựa trên kết quả đo lường.

Tại Việt Nam, Quyết định số 368/QĐ-TTg ngày 21/3/2022 phê duyệt Chiến lược tài chính đến năm 2030 nêu nhiều nội dung liên quan trực tiếp đến logic “ngân sách theo kết quả”, như đổi mới phương thức quản lý chi thường xuyên, đẩy mạnh cơ chế khoán, đấu thầu, đặt hàng; tăng phân cấp và trao quyền tự chủ; đồng thời đặt mục tiêu giảm bình quân 10% chi trực tiếp từ ngân sách nhà nước cho đơn vị sự nghiệp công lập giai đoạn 2021-2025 và giảm bình quân 15% giai đoạn 2026-2030, một mặt để cơ cấu lại chi, mặt khác để thúc đẩy đổi mới cung ứng dịch vụ công theo cơ chế giá và hợp đồng kết quả. Quyết định này cũng nhấn mạnh hiện đại hóa quản lý tài chính, ngân sách và phát triển hệ thống thông tin quản lý ngân sách, kế toán nhà nước theo hướng số hóa, tạo nền tảng dữ liệu cho đo lường và giám sát hiệu quả.

KHUNG PHÁP LÝ VÀ THỰC TIỄN TRIỂN KHAI Ở VIỆT NAM

Luật Ngân sách nhà nước năm 2025 đã tạo một bước chuyển quan trọng về cấu trúc và ngôn ngữ pháp lý cho quản trị theo kết quả. Một mặt, hệ thống ngân sách được cấu trúc gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; ngân sách địa phương gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp xã, qua đó giảm một tầng ngân sách trung gian và có tiềm năng rút ngắn chu trình phân bổ, giao dự toán, kiểm soát, quyết toán. Mặt khác, Luật giao Chính phủ “quy định việc thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ” và đặt trách nhiệm lên các bộ, cơ quan trung ương trong việc ban hành định mức kỹ thuật, kinh tế làm cơ sở cho quản lý ngân sách theo kết quả. Điểm then chốt là yêu cầu thông tin kết quả phải đi vào chu trình quyết toán: báo cáo quyết toán của đơn vị sử dụng ngân sách và ngân sách các cấp phải kèm thuyết minh đánh giá kết quả, hiệu quả chi ngân sách gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị, địa phương, lĩnh vực, chương trình, mục tiêu được giao phụ trách. Đây là cơ sở pháp lý để chuyển từ “báo cáo chi tiêu” sang “báo cáo giá trị công”, tạo điều kiện hình thành cơ chế phân bổ dựa trên dữ liệu kết quả đáng tin cậy.

Luật Ngân sách nhà nước 2025 đã nhấn mạnh quản lý theo kết quả, thách thức đặt ra là phải “ghép nối” hệ thống định mức phân bổ theo dân số, đặc thù với hệ thống chỉ tiêu đầu ra/hiệu quả chi. Khi đặt trong Chiến lược tài chính đến năm 2030, mục tiêu giảm dần chi trực tiếp từ ngân sách nhà nước cho đơn vị sự nghiệp công lập chính là một tín hiệu chính sách mạnh mẽ. Nhà nước dần chuyển vai trò từ “nhà cấp phát” sang “nhà mua dịch vụ công theo kết quả”, trong đó định mức kinh tế, kỹ thuật và cơ chế giá là điều kiện tiên quyết để đo lường hiệu quả.

Ở mảng đầu tư công, khuôn khổ pháp lý và thực hành điều hành đã hình thành nhiều yếu tố phân bổ theo kết quả, đặc biệt theo logic giải ngân và tiến độ như một thước đo năng lực thực thi. Nghị quyết số 124/NQ-CP ngày 15/9/2022 về các nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công những tháng cuối năm 2022 không chỉ đặt mục tiêu 95%-100% giải ngân mà còn nhấn mạnh kỷ luật, kỷ cương, xử lý vi phạm và gắn trách nhiệm người đứng đầu với kết quả; cho phép điều chỉnh kế hoạch vốn từ dự án vướng thủ tục/giải ngân chậm sang dự án có tiến độ tốt. Đến năm 2025, bức tranh giải ngân cho thấy xu hướng cải thiện nhưng chưa ổn định: có thời điểm tỷ lệ giải ngân thấp, phản ánh việc “kết quả thực thi” vẫn là điểm nghẽn của năng lực hấp thụ vốn đầu tư công.

Sự thay đổi của pháp luật về đầu tư công cũng tác động trực tiếp tới cơ chế phân bổ nguồn lực theo kết quả. Luật Đầu tư công số 58/2024/QH15 (có hiệu lực từ 01/01/2025) được ban hành nhằm khắc phục vướng mắc của Luật Đầu tư công năm 2019 và tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, đồng bộ cho quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. Kèm theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 70/2025/UBTVQH15 ngày 07/02/2025 quy định về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư công nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2026-2030 và tiếp tục điều chỉnh bằng Nghị quyết số 120/2026/UBTVQH15 ngày 03/02/2026 Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 70/2025/UBTVQH15 ngày 07/02/2025 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư công nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2026-2030. Nếu đặt trong logic phân bổ theo kết quả, bộ tiêu chí, định mức là “đầu vào thể chế” để phân bổ công bằng theo nhu cầu và ưu tiên; trong khi các cơ chế điều chuyển vốn theo tiến độ/giải ngân là “đầu vào hiệu suất” nhằm tối ưu hóa hiệu quả sử dụng vốn trong năm và trong trung hạn. Hai nhóm công cụ này cần được thiết kế đồng bộ để không triệt tiêu nhau: nếu chỉ có tiêu chí, định mức mà thiếu cơ chế thưởng/ phạt theo kết quả, rủi ro dàn trải và quán tính vẫn lớn; ngược lại, nếu quá nhấn mạnh điều chuyển theo giải ngân, có thể tạo động cơ chọn dự án dễ giải ngân hơn dự án có tác động lớn nhưng phức tạp về chuẩn bị và thủ tục.

Luật Đấu thầu năm 2023 (hiệu lực từ ngày 01/01/2024) điều chỉnh hoạt động đấu thầu và hệ thống trách nhiệm quản lý nhà nước về đấu thầu, tạo khung để nâng cao cạnh tranh, minh bạch, qua đó giảm chi phí và cải thiện chất lượng đầu vào cho nhiệm vụ công. Khi chuyển sang cơ chế đặt hàng, đấu thầu dịch vụ công, tính đúng, tính đủ chi phí và chất lượng hợp đồng phải đi kèm với năng lực đấu thầu và quản trị hợp đồng, nếu không sẽ phát sinh rủi ro giá thấp, chất lượng thấp, làm sai lệch đo lường hiệu quả.

Như vậy, có thể nhận diện 4 kết quả đạt được ở tầm hệ thống. Một là, cơ sở pháp lý cho quản lý ngân sách theo kết quả được nâng lên mạnh trong Luật Ngân sách nhà nước 2025 và được yêu cầu đi vào quyết toán, từ đó tạo áp lực dữ liệu kết quả. Hai là, cơ chế đặt hàng, giao nhiệm vụ, đấu thầu dịch vụ công đã có khung pháp lý tương đối rõ, mở rộng không gian cho hợp đồng hóa đầu ra. Ba là, điều hành đầu tư công đã hình thành thông lệ kỷ luật theo tiến độ/giải ngân và điều chuyển vốn, qua đó cho thấy ngân sách theo kết quả khả thi ở một số khâu nhất định. Bốn là, chiến lược tài chính đến 2030 đặt mục tiêu và giải pháp rõ ràng để giảm bao cấp trực tiếp cho đơn vị sự nghiệp công, thúc đẩy tự chủ và chuyển sang cơ chế mua dịch vụ, gắn với chuyển đổi số tài chính công.

Bên cạnh đó cũng hiện hữu các tồn tại mang tính cấu trúc. Thứ nhất, hệ thống định mức kỹ thuật, kinh tế chưa đồng bộ giữa các ngành/lĩnh vực, dẫn đến khó xác định giá trị chuẩn của một đơn vị đầu ra (một lượt dịch vụ, một hồ sơ xử lý, một kilômet đường bảo trì…) để so sánh hiệu suất. Thứ hai, các thước đo kết quả đầu cuối thường chịu tác động của nhiều yếu tố ngoài ngân sách và ngoài kiểm soát trực tiếp của đơn vị, nếu dùng cứng để phân bổ có thể tạo bất công, nhất là giữa vùng thuận lợi và vùng khó khăn. Thứ ba, năng lực dữ liệu và kiểm định độc lập còn là điểm yếu; nếu thiếu kiểm toán và đánh giá độc lập, hệ thống dễ bị tối ưu theo chỉ tiêu hoặc làm đẹp số liệu. Thứ tư, cơ chế khuyến khích hiện nay (khen thưởng, kỷ luật, thu nhập tăng thêm) ở nhiều nơi chưa được chuẩn hóa theo kết quả đo lường, làm suy giảm động lực nội sinh của đội ngũ.

ĐỀ XUẤT CHÍNH SÁCH

Trong ngắn hạn, ưu tiên số một là hoàn thiện ngay các văn bản hướng dẫn dưới luật để làm rõ quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ theo tinh thần Luật ngân sách nhà nước 2025 và tương thích với điều kiện áp dụng đã được khái quát từ Nghị định số 163/2016 (xác định đầu ra, có định mức, có cơ chế giám sát, có thỏa thuận trách nhiệm). Bộ công cụ hướng dẫn cần tập trung vào ba nội dung: chuẩn hóa danh mục nhiệm vụ và cấu trúc gói dịch vụ công theo ngành/lĩnh vực; quy trình xây dựng định mức kỹ thuật, kinh tế và đơn giá dịch vụ làm nền tảng tính chi phí đơn vị; khuôn mẫu thuyết minh quyết toán gắn với kết quả, để dữ liệu quyết toán trở thành dữ liệu quản trị. Cần đặc biệt coi định mức kỹ thuật, kinh tế là mạch nối giữa ngân sách và kết quả, đúng như Luật đã giao trách nhiệm cho các bộ, cơ quan trung ương ban hành định mức làm cơ sở quản lý theo kết quả.

Đồng thời, thiết kế thí điểm cơ chế phân bổ 2 tầng ở phạm vi hẹp nhưng đủ sâu, ưu tiên các lĩnh vực có thể chuẩn hóa đầu ra tương đối rõ như một số dịch vụ hành chính công số; duy tu, bảo trì; một số gói dịch vụ sự nghiệp công có định mức và giá đã tương đối ổn định trên thực tiễn địa phương. Logic thí điểm nên gồm: ngân sách nền bảo đảm nhiệm vụ bắt buộc theo dân số, đặc thù (tương thích với hệ thống định mức chi thường xuyên đã vận hành); và một phần ngân sách biến thiên (ví dụ 3%-5% chi thường xuyên của lĩnh vực thí điểm) phân bổ theo kết quả với bộ chỉ số đơn giản.

Trong trung hạn, trọng tâm là mở rộng cơ chế kết quả theo hướng quản trị chương trình và quản trị hợp đồng, đồng thời tích hợp dữ liệu tài chính, dữ liệu kết quả. Chiến lược tài chính đến năm 2030 đã đặt yêu cầu phát triển hệ thống quản lý ngân sách và kế toán nhà nước số, hướng tới kho bạc số; đây là điều kiện để xây dựng bảng điều khiển phục vụ điều hành theo kết quả ở cấp Chính phủ, bộ, địa phương. Bên cạnh đó, cần củng cố khung pháp lý và năng lực đấu thầu, mua sắm, quản trị hợp đồng, vì khi chuyển từ cấp phát đầu vào sang mua dịch vụ theo kết quả, chất lượng hợp đồng và cơ chế lựa chọn nhà cung cấp quyết định trực tiếp đến chi phí đơn vị và chất lượng đầu ra.

Về giám sát và trách nhiệm giải trình, cơ chế hiệu quả nhất là thiết kế “giám sát đa tầng” dựa trên 3 tuyến:

(i) Tự giám sát nội bộ của cơ quan giao nhiệm vụ và đơn vị thực thi, dựa trên hợp đồng nhiệm vụ và báo cáo định kỳ;

(ii) Giám sát của cơ quan tài chính và hệ thống kho bạc qua dữ liệu chi tiêu và dữ liệu kết quả gắn mã nhiệm vụ, đồng thời sử dụng công cụ kiểm soát rủi ro để chọn mẫu kiểm tra sâu;

(iii) Kiểm toán, thanh tra, giám sát xã hội, trong đó Kiểm toán nhà nước, HĐND, đại biểu dân cử và cộng đồng có quyền tiếp cận thông tin và đối chiếu kết quả; đặc biệt, yêu cầu thuyết minh quyết toán gắn kết quả trong Luật năm 2025 là “đầu mối dữ liệu” để các tuyến giám sát khai thác.

Về chỉ số đánh giá hiệu quả, cần nhấn mạnh rằng không có một bộ KPI “phổ quát” cho mọi lĩnh vực; điều quan trọng là cấu trúc chỉ số phải phản ánh đủ bốn chiều: khối lượng, chất lượng, chi phí, công bằng và có lớp chỉ số liêm chính để quản trị rủi ro. Trong điều kiện Việt Nam, có thể chuẩn hóa tối thiểu theo hướng: chỉ số đầu ra (số lượng dịch vụ/sản phẩm hoàn thành đúng hạn và đúng chuẩn); chỉ số chất lượng (mức độ tuân thủ tiêu chuẩn kỹ thuật, tỷ lệ lỗi, mức độ hài lòng của người dân/doanh nghiệp ở dịch vụ phù hợp); chỉ số hiệu quả chi phí (chi phí đơn vị so với định mức, tỷ lệ tiết kiệm hợp lý so với dự toán nhưng không làm giảm chất lượng); chỉ số công bằng (mức độ tiếp cận của nhóm yếu thế, vùng khó khăn, tỷ lệ bao phủ dịch vụ); chỉ số liêm chính (tỷ lệ kiến nghị kiểm toán/thanh tra, tỷ lệ sai phạm và mức độ khắc phục).

Rủi ro cần quản trị trong phân bổ theo kết quả thường rơi vào 4 nhóm:

Nhóm thứ nhất là rủi ro đo lường: chỉ tiêu không đại diện, dữ liệu thiếu tin cậy hoặc không so sánh được; biện pháp ứng phó là chuẩn hóa định nghĩa chỉ tiêu, kiểm định dữ liệu theo mẫu, và dùng đối chiếu chéo giữa báo cáo đơn vị, dữ liệu kho bạc, dữ liệu nghiệp vụ và phản hồi người dân.

Nhóm thứ hai là rủi ro hành vi: “chạy theo chỉ tiêu”, né việc khó, hoặc chuyển chi phí sang đơn vị khác; biện pháp ứng phó là thiết kế bộ chỉ số cân bằng, có chỉ số chất lượng, công bằng và liêm chính; đồng thời duy trì ngân sách nền bảo đảm nhiệm vụ bắt buộc.

Nhóm thứ ba là rủi ro thể chế: thiếu phối hợp giữa cơ quan tài chính và cơ quan quản lý ngành trong ban hành định mức kỹ thuật, kinh tế, khiến cơ chế “đặt hàng theo sản phẩm” thiếu nền tảng; biện pháp ứng phó là xác lập trách nhiệm ban hành định mức theo ngành như Luật ngân sách nhà nước 2025 đã quy định và gắn tiến độ ban hành định mức với đánh giá hoàn thành nhiệm vụ của bộ, cơ quan trung ương.

Nhóm thứ tư là rủi ro năng lực: địa phương hoặc đơn vị tuyến cơ sở thiếu kỹ năng lập dự toán theo nhiệm vụ, quản trị hợp đồng và đo lường kết quả; biện pháp ứng phó là đào tạo theo vị trí việc làm, thiết kế mẫu biểu đơn giản, triển khai thí điểm có hỗ trợ kỹ thuật và mở rộng theo lộ trình phù hợp khuyến nghị của IMF về lựa chọn lĩnh vực ưu tiên và triển khai từng bước.

Trong dài hạn, khi hệ thống định mức, dữ liệu, giám sát đã trưởng thành, Việt Nam có thể tiến tới mô hình ngân sách theo chương trình rõ nét hơn: ngân sách trung hạn gắn với mục tiêu chính sách; danh mục chương trình có cấu trúc kết quả; đánh giá tác động/hiệu quả trở thành căn cứ cứng cho điều chỉnh phân bổ. Điều này đặc biệt quan trọng khi Luật Đầu tư công 2024 và các nghị quyết về phân bổ vốn đầu tư công 2026-2030 đang thiết lập khung ưu tiên mới cho giai đoạn phát triển tiếp theo. Kết quả thực thi nhiệm vụ cần trở thành tín hiệu phản hồi để điều chỉnh ưu tiên trong trung hạn, tránh tình trạng vừa dàn trải vừa chạy theo giải ngân.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2022). Nghị quyết số 124/NQ-CP ngày 15/9/2022 về thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công.
2. Chính phủ (2016). Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước.
3. Quốc hội (2025). Luật Ngân sách nhà nước, số 89/2025/QH15, ngày 25/6/2025
4. Quốc hội (2024). Luật Đầu tư công, số 58/2024/QH15 ngày 29/11/2024.
5. Quốc hội (2023). Luật Đấu thầu, số 22/2023/QH15, ngày 23/6/2023.
6. Thủ tướng Chính phủ (2022). Quyết định 368/QĐ-TTg ngày 21/3/2022 phê duyệt Chiến lược tài chính đến năm 2030.
7. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2025). Nghị quyết số 70/2025/UBTVQH15 ngày 07/02/2025 Quy định về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư công nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2026-2030.
8. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2026). Nghị quyết số 120/2026/UBTVQH15 ngày 03/02/2026 Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 70/2025/UBTVQH15 ngày 07/02/2025 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư công nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2026-2030.