Sửa đổi, bổ sung Luật Chứng khoán: Cần cân bằng giữa cải cách và hiệu quả giám sát

Ông Lưu Minh Sang.

Trao đổi về Dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Chứng khoán với phóng viên Tạp chí Kinh tế - Tài chính, ông Lưu Minh Sang, Phó trưởng bộ môn phụ trách Bộ môn Luật Tài chính - Ngân hàng, Khoa Luật, Trường Đại học Kinh tế - Luật (Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh) cho rằng, cải cách chỉ thực sự phát huy hiệu quả khi đi cùng cơ chế giám sát đủ mạnh, bảo vệ tốt hơn quyền lợi nhà đầu tư và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý đáp ứng yêu cầu phát triển của thị trường. Dự thảo Luật Chứng khoán được kỳ vọng tạo thêm dư địa để thị trường chứng khoán phát triển minh bạch, hiện đại và tiệm cận thông lệ quốc tế.

Phóng viên: Thưa ông, vì sao việc sửa đổi, bổ sung Luật Chứng khoán lần này được xem là yêu cầu cấp thiết trong bối cảnh thị trường vốn bước vào giai đoạn phát triển mới?

Ông Lưu Minh Sang: Theo tôi, việc sửa đổi, bổ sung Luật Chứng khoán là yêu cầu cấp thiết nhằm đáp ứng những đòi hỏi mới của thị trường vốn Việt Nam trong bối cảnh chuyển đổi số, cải cách thủ tục hành chính và hướng tới mục tiêu nâng hạng thị trường chứng khoán.

Sau hơn 5 năm thi hành, Luật Chứng khoán năm 2019 đã tạo lập khuôn khổ pháp lý tương đối đầy đủ cho hoạt động của thị trường. Tuy nhiên, thực tiễn thị trường đã thay đổi nhanh. Quy mô thị trường, sự gia tăng của nhà đầu tư cùng sự phát triển của giao dịch điện tử, trí tuệ nhân tạo và công nghệ tài chính đang đặt ra nhiều vấn đề mà Luật hiện hành chưa theo kịp

Theo tôi, một thị trường chứng khoán hiện đại không thể chỉ dựa vào tiền kiểm. Thủ tục cần được thông thoáng hơn, nhưng cơ chế giám sát phải thông minh hơn, dựa trên dữ liệu và có khả năng cảnh báo sớm rủi ro. Tuy nhiên, cải cách thủ tục không nên được hiểu đơn thuần là cắt giảm giấy tờ. Việc đơn giản hóa chỉ thực sự có ý nghĩa khi đi cùng cơ chế hậu kiểm đủ mạnh, chế tài đủ sức răn đe, hệ thống công bố thông tin minh bạch và khả năng xử lý kịp thời các hành vi vi phạm trên thị trường.

Phóng viên: Dự thảo Luật lựa chọn cách tiếp cận theo hướng cắt giảm điều kiện kinh doanh, đơn giản hóa thủ tục hành chính. Theo ông, lợi ích và rủi ro lớn nhất của cách tiếp cận này là gì?

Ông Lưu Minh Sang: Điểm tích cực là dự thảo đã tiếp cận đúng yêu cầu cải cách thể chế hiện nay. Mục tiêu là giảm chi phí tuân thủ, hạn chế tình trạng kiểm tra trùng lặp và khai thác hiệu quả hơn các dữ liệu đã có trong hệ thống quản lý nhà nước.

Chẳng hạn, dự thảo có xu hướng bãi bỏ một số điều kiện đã được pháp luật ngân hàng điều chỉnh hoặc có thể được kiểm soát thông qua cơ chế quản lý chuyên ngành khác. Đối với ngân hàng thanh toán, dự thảo cũng làm rõ vai trò cung cấp dịch vụ thanh toán tiền cho giao dịch chứng khoán, đồng thời bổ sung yêu cầu duy trì hệ thống công nghệ thông tin dự phòng, phương án khắc phục sự cố nhằm bảo đảm hoạt động thanh toán liên tục.

Đây là hướng tiếp cận hợp lý, bởi doanh nghiệp không nên phải chứng minh lặp lại những điều kiện mà cơ quan quản lý đã có dữ liệu hoặc đã được cơ quan chuyên ngành khác kiểm soát. Nếu thực hiện tốt, cách tiếp cận này sẽ giúp rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ, giảm chi phí tuân thủ, đồng thời tạo điều kiện để các tổ chức trung gian phát triển dịch vụ.

Tuy nhiên, thị trường chứng khoán là thị trường của niềm tin. Khi giảm tiền kiểm, Nhà nước phải tăng cường năng lực hậu kiểm. Nếu cắt giảm điều kiện, cắt giảm hồ sơ nhưng chưa có hệ thống giám sát theo rủi ro, chưa kết nối hiệu quả dữ liệu giữa Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, Sở Giao dịch Chứng khoán, Tổng công ty Lưu ký và Bù trừ Chứng khoán Việt Nam cùng các tổ chức trung gian thì việc cải cách có thể tạo ra khoảng trống trong quản lý.

Phóng viên: Dự thảo bổ sung quy định về cơ chế thử nghiệm có kiểm soát (sandbox) trong lĩnh vực chứng khoán. Theo ông, quy định này có ý nghĩa như thế nào đối với đổi mới sáng tạo, đồng thời cần đặt ra những nguyên tắc nào để kiểm soát rủi ro?

Ông Lưu Minh Sang: Về bản chất, sandbox là một “phòng thí nghiệm pháp lý” được giới hạn về thời gian, phạm vi, đối tượng, sản phẩm và mức độ rủi ro. Cơ chế này cho phép doanh nghiệp thử nghiệm các mô hình mới, đồng thời giúp cơ quan quản lý quan sát dữ liệu thực tế để quyết định có nên cấp phép chính thức, sửa đổi quy định hay chấm dứt mô hình.

Đây là một trong những nội dung quan trọng và có tính mở đường của dự thảo. Thị trường chứng khoán hiện đại không thể đứng ngoài các xu hướng như trí tuệ nhân tạo, giao dịch thuật toán, RegTech, token hóa tài sản, hệ thống giao dịch và lưu ký dựa trên công nghệ mới.

Tôi đánh giá cao việc dự thảo luật hóa nguyên tắc về sandbox và giao Chính phủ quy định chi tiết. Tuy nhiên, do đây là lĩnh vực nhạy cảm, tác động trực tiếp đến tài sản của nhà đầu tư và sự an toàn của hệ thống tài chính, luật không nên chỉ dừng ở quy định khung quá rộng mà cần ghi nhận ngay trong luật một số nguyên tắc không được miễn trừ trong quá trình thử nghiệm.

Theo tôi, có ít nhất năm giới hạn cần được làm rõ. Thứ nhất, không miễn trừ nghĩa vụ bảo vệ nhà đầu tư, bao gồm cung cấp đầy đủ thông tin, cảnh báo rủi ro, cơ chế khiếu nại và bồi thường thiệt hại. Thứ hai, không miễn trừ nghĩa vụ phòng, chống rửa tiền, tài trợ khủng bố và nghĩa vụ nhận diện khách hàng. Thứ ba, không miễn trừ các yêu cầu về an toàn thông tin mạng, an ninh mạng, bảo vệ dữ liệu cá nhân và bảo mật giao dịch. Thứ tư, phải có cơ chế thoát khỏi thử nghiệm ngay từ khi cấp phép, bao gồm phương án dừng thử nghiệm, chuyển đổi khách hàng, hoàn trả tài sản và xử lý tranh chấp. Thứ năm, phải có chế độ báo cáo, công bố thông tin tối thiểu để thị trường biết mô hình nào đang được thử nghiệm, giới hạn đến đâu và rủi ro là gì.

Phóng viên: Dự thảo mở rộng khái niệm quỹ hoán đổi danh mục (ETF), cho phép tiếp nhận “tài sản khác” theo quy định của Chính phủ. Theo ông, quy định này mở ra cơ hội gì cho sự phát triển của thị trường và cần giới hạn ra sao để kiểm soát rủi ro?

Ông Lưu Minh Sang: Đúng vậy. Đây là hướng mở rộng sản phẩm đáng chú ý, nhất là trong bối cảnh Việt Nam đang hướng tới phát triển nhà đầu tư tổ chức, đa dạng hóa sản phẩm và nâng cao chiều sâu của thị trường vốn. Việc sửa đổi khái niệm quỹ hoán đổi danh mục theo hướng cho phép tiếp nhận, hoán đổi không chỉ danh mục chứng khoán cơ cấu mà còn “tài sản khác” theo quy định của Chính phủ có thể mở ra dư địa phát triển các ETF mới, chẳng hạn như ETF dựa trên hợp đồng tương lai, hàng hóa, vàng hoặc các tài sản tài chính khác nếu pháp luật cho phép.

Tuy nhiên, cụm từ “tài sản khác” là điểm cần hết sức thận trọng. Đây là một khái niệm mở. Nếu không có nguyên tắc giới hạn thì có thể dẫn đến rủi ro định giá, rủi ro thanh khoản, rủi ro lưu ký, xung đột lợi ích và tranh chấp về quyền sở hữu tài sản. Đặc biệt, nếu có ý kiến muốn đưa tài sản mã hóa hoặc tài sản số vào phạm vi này thì càng phải thận trọng hơn, bởi hiện nay cơ chế lưu ký, định giá, kế toán, giám sát và bảo vệ nhà đầu tư đối với loại tài sản này vẫn đang trong quá trình hoàn thiện.

Theo tôi, luật có thể giữ cách quy định mở, nhưng văn bản hướng dẫn cần đặt ra các điều kiện rất rõ. Tài sản được hoán đổi phải là tài sản hợp pháp, có khả năng chuyển nhượng, có cơ chế lưu ký hoặc quản lý sở hữu an toàn, có thị trường hoặc phương pháp định giá minh bạch, có tính thanh khoản phù hợp, có cơ chế kiểm soát xung đột lợi ích và phải được công bố thông tin đầy đủ cho nhà đầu tư. Nói cách khác, việc mở rộng phạm vi tài sản chỉ nên thực hiện khi đáp ứng đầy đủ các tiêu chuẩn về tính hợp pháp, khả năng định giá, thanh khoản, lưu ký an toàn và minh bạch thông tin. Với tài sản có rủi ro cao, cần giới hạn tỷ trọng, đối tượng nhà đầu tư hoặc chỉ cho phép áp dụng sau khi có khuôn khổ pháp lý chuyên ngành hoàn chỉnh.

Phóng viên: Để dự thảo Luật vừa đáp ứng yêu cầu bảo vệ nhà đầu tư, theo ông, dự thảo Luật cần tiếp tục hoàn thiện những nội dung nào để vừa bảo vệ nhà đầu tư, vừa đáp ứng mục tiêu nâng hạng thị trường?

Ông Lưu Minh Sang: Theo tôi, có ba vấn đề cần đặc biệt lưu ý để dự thảo Luật phát huy hiệu quả khi đi vào thực tiễn.

Thứ nhất, cần đặt bảo vệ nhà đầu tư ở vị trí trung tâm của mọi cải cách. Cải cách thủ tục, phát triển sản phẩm mới, sandbox, giao dịch điện tử hay mở rộng dịch vụ trung gian đều chỉ bền vững khi nhà đầu tư được tiếp cận thông tin đầy đủ, kịp thời, dễ hiểu và có cơ chế bảo vệ khi bị thiệt hại. Đối với nhà đầu tư cá nhân, cần tăng cường cảnh báo rủi ro, chuẩn hóa bản công bố thông tin, nâng cao trách nhiệm của tổ chức tư vấn, phân phối, môi giới và quản lý quỹ. Không thể để nhà đầu tư phải tự gánh mọi rủi ro do thông tin bất cân xứng hoặc do tổ chức trung gian tư vấn sai lệch.

Thứ hai, phải nâng cấp mạnh cơ chế công bố thông tin và dữ liệu thị trường. Việt Nam nên hướng tới một hệ thống công bố thông tin tập trung, thống nhất, có khả năng đồng bộ tự động giữa tổ chức phát hành, Sở Giao dịch Chứng khoán, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước và các chủ thể liên quan. Thông tin và dữ liệu chính là hạ tầng niềm tin của thị trường. Vì vậy, nếu dữ liệu không chuẩn, không kịp thời, không dễ tra cứu thì nhà đầu tư, đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài, sẽ khó đánh giá đúng rủi ro.

Thứ ba, nên có lộ trình sửa đổi toàn diện Luật Chứng khoán trong giai đoạn tiếp theo. Lần sửa đổi này có phạm vi tương đối xác định nhằm xử lý các vấn đề cấp thiết. Cách làm này có ưu điểm là nhanh, kịp thời và tránh làm xáo trộn toàn bộ hệ thống pháp luật. Nhưng về dài hạn, thị trường chứng khoán Việt Nam đang bước sang giai đoạn phát triển mới, với yêu cầu cao hơn về nhà đầu tư tổ chức, sản phẩm phái sinh, tài sản số, giao dịch xuyên biên giới, quản trị công ty, ESG, dữ liệu và công nghệ tài chính. Vì vậy, sau lần sửa đổi này, cần tính đến một chương trình tổng kết sâu hơn để xây dựng Luật Chứng khoán thế hệ mới hoặc ít nhất là một đợt sửa đổi toàn diện, có cấu trúc mạch lạc hơn.

Nếu thực hiện tốt những nội dung này, Luật Chứng khoán không chỉ giải quyết các yêu cầu trước mắt mà còn tạo nền tảng cho một thị trường chứng khoán minh bạch, hiện đại và có sức cạnh tranh cao hơn trong dài hạn.

Phóng viên: Xin trân trọng cảm ơn ông!