Tổ chức lại không gian phát triển vùng của Việt Nam trong kỷ nguyên mới

TS.Nguyễn Đình Chúc

Viện Kinh tế Việt Nam và Thế giới; Email: [email protected]

KHÁI QUÁT VỀ TÁI CẤU TRÚC HỆ THỐNG VÙNG, KHÔNG GIAN PHÁT TRIỂN VÙNG VÀ PHÂN VÙNG

Vùng là một phạm trù lịch sử, là phân hệ của một hệ thống lớn hơn là các vùng lãnh thổ của quốc gia. Vùng cũng là một hệ thống trong đó có các phân hệ nhỏ hơn và do đó, khi xem xét về vùng cần quan tâm cả các mối quan hệ liên vùng và nội vùng (Viện Chiến lược phát triển, 2010). Nói cách khác, vùng là một bộ phận lãnh thổ của quốc gia có một sắc thái đặc thù nhất định, vận hành như một hệ thống, gồm quan hệ tương đối chặt chẽ giữa các thành phần cấu tạo nên nó và có mối quan hệ với không gian bên ngoài (Lê Bá Thảo, 1998). Khác với vùng hành chính, không gian phát triển vùng trong cách tiếp cận mà Nghị quyết số 19-NQ/TW hướng tới là không gian phát triển đa chiều bao gồm không gian vật lý (đất đai, đô thị, hạ tầng), không gian số (dữ liệu, nền tảng, kết nối viễn thông), không gian biển (vùng bờ, vùng đặc quyền kinh tế), không gian sinh thái, không gian văn hóa - xã hội... nằm trong giới hạn địa lý cấp trung gian giữa quốc gia và địa phương, được tổ chức theo chức năng và liên kết chứ không theo địa giới hành chính.

Nguồn: Tính toán từ số liệu thống kê năm 2025 (Cục Thống kê)

Từ sau năm 1975, hệ thống phân vùng của Việt Nam đã trải qua 4 lần điều chỉnh lớn, phản ánh sự thay đổi tư duy quản lý qua từng giai đoạn: phân vùng nông - lâm nghiệp phục vụ an ninh lương thực (1976-1980); phân vùng công nghiệp hóa tập trung theo mô hình kế hoạch hóa (1981-1985); chia nhỏ vùng để thích ứng với phân cấp quản lý thời kỳ đầu Đổi mới (1986-2000); và hợp nhất thành 6 vùng kinh tế - xã hội đi kèm 4 vùng kinh tế trọng điểm (2000-2025). Ở giai đoạn cuối này, hệ thống 6 vùng vẫn mang tính “phép cộng hành chính” của các tỉnh hơn là không gian liên kết kinh tế thực chất; quy mô một số vùng bất hợp lý; ranh giới vùng kinh tế - xã hội, vùng kinh tế trọng điểm và vùng đô thị lớn chồng lấn phức tạp; và quan trọng nhất, thiếu một thể chế điều phối vùng có thực quyền về tài chính và nhân sự. Chính vì thế, cùng với Nghị quyết số 60-NQ/TW và Nghị quyết số 202/2025/QH15 về sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh (đưa tổng số đơn vị cấp tỉnh từ 63 xuống 34), Nghị quyết số 306/NQ-CP ngày 05/10/2025 của Chính phủ đã quy định lại 6 vùng kinh tế - xã hội phù hợp với 34 tỉnh, thành phố mới. So với hệ thống cũ, cơ cấu vùng mới xử lý được một số bất hợp lý về quy mô, ranh giới, đồng thời hiện thực hóa logic hành lang Đông - Tây khi hợp nhất Tây Nguyên với duyên hải Nam Trung Bộ, giúp các tỉnh Tây Nguyên trước đây “đất liền không biển” nay kết nối trực tiếp ra cảng biển.

KHÔNG GIAN PHÁT TRIỂN VÙNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Với Nghị quyết 306/NQ-CP năm 2025 của Chính phủ, nước ta được phân thành 6 vùng kinh tế - xã hội với 34 tỉnh, thành phố theo địa giới mới được xác định như sau:

- Đồng bằng sông Hồng gồm 6 đơn vị: Hà Nội, Bắc Ninh, Quảng Ninh, Hải Phòng, Hưng Yên, Ninh Bình.

- Trung du và miền núi phía Bắc gồm 9 tỉnh: Cao Bằng, Tuyên Quang, Lào Cai, Thái Nguyên, Lạng Sơn, Phú Thọ, Điện Biên, Lai Châu, Sơn La;

- Bắc Trung Bộ gồm 5 đơn vị: Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Trị, Huế;

- Duyên hải Nam Trung Bộ và Tây Nguyên gồm 6 đơn vị: Đà Nẵng, Quảng Ngãi, Gia Lai, Khánh Hòa, Đắk Lắk, Lâm Đồng;

- Đông Nam Bộ gồm 3 đơn vị: Tây Ninh, Đồng Nai, TP. Hồ Chí Minh;

- Đồng bằng sông Cửu Long gồm 5 đơn vị: Vĩnh Long, Đồng Tháp, An Giang, Cần Thơ, Cà Mau.

Điểm đáng chú ý về mặt tổ chức không gian là số vùng giáp biển đã tăng từ 4 vùng lên thành 5 vùng, làm tăng vai trọng tâm của kinh tế biển trong phát triển vùng. Đồng thời, việc hợp nhất Tây Nguyên với duyên hải Nam Trung Bộ thành một vùng đã hiện thực hóa logic hành lang Đông - Tây, khắc phục tình trạng Tây Nguyên trước đây là vùng “đất liền không biển” (landlocked). Bảng 1 dưới đây trình bày một số chỉ tiêu cơ bản về quy mô và trình độ phát triển của từng vùng.

Thứ nhất, hoạt động kinh tế phân bố nghịch đảo với không gian lãnh thổ, hình thành cấu trúc “2 cực” rõ nét. Hai vùng động lực là Đồng bằng sông Hồng và Đông Nam Bộ chỉ chiếm 15,7% diện tích tự nhiên nhưng tập trung 45,3% dân số, 72,8% doanh thu thuần của khu vực doanh nghiệp và 75,4% vốn FDI đăng ký lũy kế của cả nước. Ngược lại, Trung du và miền núi phía Bắc cùng Duyên hải Nam Trung Bộ và Tây Nguyên chiếm tới 57,7% diện tích lãnh thổ song chỉ đóng góp 12,4% doanh thu doanh nghiệp (Hình 1). Như vậy, dư địa “không gian vật lý” cho phát triển nằm chủ yếu ở các vùng ngoại vi, trong khi “không gian kinh tế” đang bị nén vào 2 cực tăng trưởng vốn đã chịu sức ép rất lớn về mật độ (1.041 và 758 người/km² so với mức bình quân cả nước 308 người/km²).

Thứ hai, khoảng cách năng suất giữa vùng cao nhất và vùng thấp nhất lên tới 2,15 lần và có tương quan chặt chẽ với mức độ tập trung công nghiệp, đầu tư nước ngoài. Hình 2 và Hình 4 cho thấy chỉ 2 vùng động lực đạt năng suất lao động doanh nghiệp vượt mức bình quân cả nước (Đông Nam Bộ 342,7 và Đồng bằng sông Hồng 315,7 so với 244,8 triệu đồng/lao động); 4 vùng còn lại đều thấp hơn đáng kể, trong đó thấp nhất là Đồng bằng sông Cửu Long (159,4 triệu đồng/lao động). Thứ hạng về năng suất trùng khớp gần như hoàn toàn với thứ hạng về mật độ khu công nghiệp và vốn FDI (Hình 3). Vùng Đông Nam Bộ có 125 khu công nghiệp, khu chế xuất đang hoạt động và 212,8 tỷ USD vốn đăng ký, gấp 5 lần về số khu công nghiệp và 9,1 lần về vốn FDI so với Đồng bằng sông Cửu Long. Tính bình quân đầu người, mức chênh lệch còn gay gắt hơn: 10.003 USD/người ở Đông Nam Bộ so với 1.472 USD/người ở Đồng bằng sông Cửu Long, tương đương gần 6,8 lần.

Thứ ba, mật độ doanh nghiệp phản ánh sự phân hóa sâu sắc về hệ sinh thái kinh doanh giữa các vùng. Đông Nam Bộ đạt 18,8 doanh nghiệp/1.000 dân và Đồng bằng sông Hồng đạt 13,3, trong khi Trung du và miền núi phía Bắc cùng Đồng bằng sông Cửu Long chỉ ở mức 4,0 - 4, nghĩa là mật độ tiếp cận khu vực doanh nghiệp chính thức của người dân tại hai vùng động lực cao gấp 3-4,7 lần các vùng còn lại. Sự khác biệt này lý giải phần lớn chênh lệch về việc làm phi nông nghiệp: 2 vùng động lực thu hút tới 71,5% tổng số lao động đang làm việc trong khu vực doanh nghiệp của cả nước (11,7 trong tổng số 16,4 triệu người).

Thứ tư, chênh lệch thu nhập hộ gia đình hẹp hơn đáng kể so với chênh lệch năng suất cho thấy cơ chế lan tỏa qua di cư lao động và các dòng chuyển giao. Trong khi doanh thu doanh nghiệp bình quân đầu người chênh nhau 5,2 lần giữa Đông Nam Bộ và Bắc Trung Bộ, thu nhập bình quân đầu người một tháng chỉ chênh 1,8 lần giữa vùng cao nhất (Đông Nam Bộ, 7,50 triệu đồng) và vùng thấp nhất (Trung du và miền núi phía Bắc, 4,15 triệu đồng). Kết quả này nhất quán với vai trò của các dòng kiều hối nội địa, di cư lao động và cơ chế điều tiết ngân sách giữa các địa phương, song đồng thời cho thấy quá trình hội tụ về thu nhập chưa đi kèm hội tụ về năng lực sản xuất tại chỗ.

Đồng thời, mỗi vùng ngoại vi mang một cấu trúc tài nguyên, chức năng riêng, gợi ý các định hướng phân công không gian khác nhau. Vùng Trung du và miền núi phía Bắc cùng Duyên hải Nam Trung Bộ và Tây Nguyên chiếm hơn 69% diện tích rừng cả nước (10,4 trong tổng số 15,0 triệu ha), khẳng định vai trò bảo đảm an ninh sinh thái và tiềm năng phát triển kinh tế lâm nghiệp, tín chỉ các-bon. Bắc Trung Bộ tuy có quy mô doanh thu doanh nghiệp nhỏ nhất (3,7% cả nước) nhưng đứng thứ ba về vốn FDI bình quân đầu người nhờ các dự án công nghiệp nặng ven biển quy mô lớn, đồng thời đảm nhận 15,4% khối lượng hàng hóa vận chuyển, là mức cao bất thường so với quy mô kinh tế, phản ánh chức năng hành lang trung chuyển Bắc - Nam. Đồng bằng sông Cửu Long là trường hợp đáng lưu ý nhất: mật độ dân số cao thứ ba cả nước (429 người/km²) nhưng xếp cuối về năng suất lao động, vốn FDI bình quân đầu người và gần cuối về mật độ doanh nghiệp. Điều này cho thấy đây là vùng đông dân nhưng “mỏng” về nền tảng công nghiệp - dịch vụ, thể hiện rõ trong Hình 4 khi vùng này lệch hẳn xuống dưới đường quan hệ mật độ - năng suất chung của các vùng.

Có thể thấy, không gian phát triển của Việt Nam vẫn là mô hình lưỡng cực với độ dốc năng suất rất lớn từ tâm ra ngoại vi. Trong bối cảnh cả nước đã sắp xếp lại còn 34 tỉnh/thành phố, bài toán đặt ra không còn là phân bổ dàn đều nguồn lực mà là: (i) giải nén 2 cực tăng trưởng thông qua liên kết vùng đô thị mở rộng; (ii) hình thành cực tăng trưởng thứ cấp tại miền Trung, trong đó trục Đà Nẵng - Khánh Hòa hiện chiếm phần lớn năng lực sản xuất của vùng Duyên hải Nam Trung Bộ và Tây Nguyên; và (iii) xử lý riêng “nghịch lý Đồng bằng sông Cửu Long”, nơi mật độ dân cư cao chưa chuyển hóa được thành mật độ kinh tế tương ứng.

YẾU TỐ ĐỊNH HÌNH KHÔNG GIAN PHÁT TRIỂN VÙNG TRONG KỶ NGUYÊN MỚI

Không gian phát triển vùng của Việt Nam đang được định hình lại dưới tác động đồng thời của nhiều yếu tố mới, vừa mang tính nội sinh từ yêu cầu chuyển đổi mô hình tăng trưởng, vừa mang tính ngoại sinh từ những biến động sâu sắc của môi trường quốc tế. Không gian phát triển vùng không còn được hiểu thuần túy là địa giới hành chính hay sự phân bố tài nguyên tự nhiên, mà là kết quả tương tác giữa hạ tầng kết nối, năng lực số hóa, tiềm năng biển, khả năng chống chịu khí hậu và vị thế của mỗi vùng trong dòng dịch chuyển chuỗi cung ứng toàn cầu. Phần này phân tích một số yếu tố có ảnh hưởng đến việc hình thành không gian phát triển vùng trong giai đoạn tới gồm: hạ tầng kết nối thế hệ mới; chuyển đổi số; kinh tế biển; biến đổi khí hậu và an ninh nguồn nước; cạnh tranh chiến lược nước lớn và dịch chuyển chuỗi cung ứng toàn cầu.

Không gian đất liền

Hạ tầng kết nối thế hệ mới là sự tích hợp hữu cơ, đa tầng, đa phương thức giữa hạ tầng cứng quy mô lớn (đường sắt tốc độ cao, cảng trung chuyển quốc tế, cảng hàng không lớn) với hạ tầng mềm thông minh (mạng 5G/6G, Internet vạn vật, trung tâm dữ liệu cấp vùng và quốc gia) và các mô hình không gian kinh tế hiện đại như khu thương mại tự do, khu tài chính quốc tế, cửa khẩu thông minh… Quy mô đột phá là rất lớn: khoảng 5.000 km đường bộ cao tốc, đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam và Lào Cai - Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh, tuyến đường sắt khổ tiêu chuẩn liên quốc gia Lạng Sơn - Hà Nội kết nối trực tiếp sang Trung Quốc, hệ thống cảng nước sâu Lạch Huyện, Cái Mép - Thị Vải, Cần Giờ, Trần Đề, Liên Chiểu, sân bay Long Thành giai đoạn 1 (bảo đảm 92-95% dân số tiếp cận cảng hàng không trong phạm vi 100 km), phủ sóng 5G tới 99% dân số và chuyển đổi hạ tầng viễn thông sang IPv6.

Về phương diện tăng trưởng, hạ tầng thế hệ mới giúp hiện thực hóa mục tiêu tăng trưởng GDP trên 10%/năm giai đoạn 2026-2030 mà Nghị quyết 19 và Văn kiện Đại hội XIV đặt ra: tối ưu hóa chi phí logistics, đẩy nhanh tốc độ lưu thông vốn, công nghệ và lao động giữa các vùng là điều kiện để năng suất lao động xã hội tăng trên 8,5%/năm và đóng góp của TFP vào vào tăng trưởng đạt trên 55% (Nghị quyết số 306/NQ-CP của Chính phủ). Hạ tầng số và hạ tầng dữ liệu đồng thời làm nền tảng cho chuyển đổi toàn diện mô hình quản trị nhà nước, phát triển chính phủ số và đưa tỷ trọng kinh tế số đạt khoảng 30% GDP cả nước vào năm 2030 (Nghị quyết số 306/NQ-CP của Chính phủ). Về phương diện tổ chức tổ chức không gian, hạ tầng hạ tầng thế hệ mới không dừng ở kết nối nội địa mà gắn trực tiếp vào các hành lang kinh tế xuyên quốc gia như hành lang Nam Ninh - Singapore và các hành lang thuộc Tiểu vùng sông Mê Công mở rộng, qua đó đặt không gian phát triển vùng của Việt Nam trong một hệ quy chiếu lớn hơn, điều mà cách tổ chức không gian theo địa giới hành chính thuần túy trước đây không tính đến.

Không gian số

Trên phương diện không gian, chuyển đổi số kiến tạo cấu trúc lãnh thổ mới thông qua hệ thống trung tâm dữ liệu đa cấp: Trung tâm dữ liệu quốc gia phía Nam tại Thành phố Hồ Chí Minh hỗ trợ Trung tâm Tài chính Quốc tế, Trung tâm dữ liệu quốc gia miền Bắc tại Hà Nội, và trung tâm dữ liệu vùng đạt chuẩn xanh tại Đà Nẵng phục vụ tính toán hiệu năng cao, trí tuệ nhân tạo và dữ liệu lớn. Lộ trình chuyển đổi hạ tầng viễn thông sang IPv6 đặt mục tiêu tỷ lệ sử dụng đạt 90-100% vào năm 2030, với trung bình mỗi người dân có ít nhất 4 kết nối Internet vạn vật - hai chỉ tiêu này xác lập không gian số như một lớp hạ tầng phủ khắp lãnh thổ, không phân biệt vùng động lực hay vùng ngoại vi, khác biệt căn bản so với hạ tầng cứng vốn luôn tập trung theo cực tăng trưởng.

Phát triển công nghiệp công nghệ số đồng thời hình thành các vùng động lực chuyên biệt theo phân công không gian rõ rệt: Đông Nam Bộ phát triển các khu công nghệ số tập trung quy mô lớn tại Thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Tây Ninh (Quyết định số 615/QĐ-TTg); Đồng bằng sông Hồng tập trung công nghiệp phần mềm, sản xuất phần cứng cao cấp và chip bán dẫn tại Hà Nội, Bắc Ninh, Hải Phòng (Quyết định số 612/QĐ-TTg); các tỉnh Thái Nguyên, Phú Thọ (Quyết định số 610/QĐ-TTg) Đà Nẵng (Quyết định số 614/QĐ-TTg) Nghệ An, Huế (Quyết định số 613/ QĐ-TTg) phát triển các khu công nghệ số chuyên sâu. Việc phân bố này cho thấy không gian số, dù mang tính phi vật lý, vẫn tái tạo lại đúng cấu trúc lưỡng cực nếu không có chủ đích điều tiết hạ tầng số phủ khắp không đồng nghĩa với năng lực số được phân bổ đều.

Không gian biển

Kinh tế biển được tiếp cận như không gian chiến lược tích hợp đa ngành, đa chức năng. Nghị quyết số 36-NQ/TW (2018) về Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển đặt mục tiêu đến năm 2030 các ngành kinh tế thuần biển đóng góp khoảng 10% GDP cả nước, kinh tế của các tỉnh, thành phố ven biển đạt 65- 70% GDP cả nước, với thứ tự ưu tiên: du lịch và dịch vụ biển, kinh tế hàng hải, dầu khí và khoáng sản biển, nuôi trồng - khai thác hải sản, công nghiệp ven biển, năng lượng tái tạo biển. Tầm nhìn đến năm 2050 định vị Việt Nam trở thành quốc gia biển mạnh, trung tâm kinh tế biển của khu vực châu Á - Thái Bình Dương, với các khu thương mại tự do gắn cảng nước sâu, vành đai kinh tế Vịnh Bắc Bộ, chuỗi đô thị ven biển hiện đại và các tổ hợp năng lượng tái tạo biển. Việc số vùng giáp biển tăng từ 4 lên 5 trong 6 vùng kinh tế - xã hội mới có ý nghĩa đặc biệt trong logic của Nghị quyết số 19-NQ/TW: khi “vùng biển” được xác lập là một tầng không gian phát triển ngang hàng với đất liền, vùng trời, lòng đất và không gian số, thì việc hầu hết các vùng kinh tế - xã hội đều có đường bờ biển tạo điều kiện để mỗi vùng (kể cả Trung du miền núi phía Bắc, vùng duy nhất còn lại không giáp biển) đều có thể tiếp cận không gian biển thông qua liên kết hành lang, thay vì kinh tế biển chỉ là đặc quyền riêng của Đông Nam Bộ và Bắc Trung Bộ như cấu trúc cũ.

Không gian ngầm và không gian vũ trụ

Bên cạnh các lớp không gian truyền thống, Nghị quyết số 19-NQ/TW đặt ra yêu cầu khai thác 2 chiều không gian phát triển mới mà quy hoạch vùng hiện hành chưa tích hợp đầy đủ.

Đối với không gian ngầm, khung pháp lý đã bắt đầu được cụ thể hóa: Luật Thủ đô số 39/2024/QH15 (Điều 19) lần đầu xác lập nguyên tắc quản lý đô thị theo bốn tầng không gian (ngầm, mặt đất, tầm thấp và tầm cao) và giao Chính phủ quy định chi tiết việc phân vùng chức năng không gian ngầm. Trên cơ sở đó, Hà Nội đã xây dựng quy hoạch không gian ngầm với tầm nhìn 100 năm, phân kỳ theo các mốc 2030, 2045, 2065, 2085; giai đoạn 2026-2035 tập trung hoàn thiện khung pháp lý và quy hoạch tổng thể, hướng tới mục tiêu giai đoạn 2045-2065 không gian ngầm khu vực trung tâm đạt 35-40%. Tháng 6/2026, Hội đồng nhân dân Thành phố Hà Nội đã thông qua nghị quyết về quy hoạch không gian ngầm, ưu tiên kết nối với hệ thống đường sắt đô thị và các đầu mối giao thông công cộng khối lượng lớn. Tuy vậy, khoảng cách giữa quy hoạch và triển khai còn lớn: nhiều bãi đỗ xe ngầm tại Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh đã được phê duyệt từ nhiều năm trước nhưng đến nay vẫn chưa triển khai được, phần lớn do vướng mắc về quyền sử dụng, bồi thường và định giá không gian ngầm - đất đai, kể cả phần dưới lòng đất, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý (Hiến pháp năm 2013, Điều 53), trong khi khung pháp lý về phân định ranh giới, thời hạn và giá trị quyền khai thác không gian ngầm cho nhà đầu tư còn thiếu cụ thể. Đây là điểm nghẽn thể chế mà Nghị quyết số 19-NQ/TW, với yêu cầu quản trị không gian phát triển đa tầng, cần tháo gỡ trước tiên nếu muốn nhân rộng mô hình không gian ngầm ra ngoài Hà Nội tới các cực tăng trưởng khác như Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, nơi mật độ dân số và áp lực hạ tầng mặt đất đã tiệm cận giới hạn (Phần III đã chỉ ra mật độ 1.041 người/km² tại Đồng bằng sông Hồng, cao gấp hơn 3 lần bình quân cả nước).

Đối với không gian vũ trụ, Chiến lược phát triển và ứng dụng khoa học, công nghệ vũ trụ đến năm 2030 (Quyết định số 169/QĐ-TTg ngày 04/02/2021) xác lập 3 nhóm mục tiêu: làm chủ công nghệ thiết kế, chế tạo, tích hợp cảm biến quang học, ra-đa cho vệ tinh quan sát Trái đất và lắp ráp trong nước vệ tinh nhỏ độ phân giải cao, siêu cao; làm chủ công nghệ trạm mặt đất điều khiển, thu nhận dữ liệu vệ tinh và bộ phát đáp viễn thông; và hình thành năng lực định vị, dẫn đường riêng của Việt Nam, giảm phụ thuộc vào các hệ thống định vị vệ tinh toàn cầu hiện có. Đặt trong logic không gian phát triển vùng, hạ tầng vệ tinh và trạm mặt đất cần được quy hoạch gắn với các trung tâm dữ liệu vùng đã hình thành tại Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội và Đà Nẵng, để dữ liệu quan trắc tài nguyên, cảnh báo thiên tai và giám sát biến động sử dụng đất có giá trị trực tiếp đối với các vùng chịu rủi ro cao về khí hậu và nước biển dâng như Đồng bằng sông Cửu Long được xử lý và khai thác ngay tại vùng, thay vì phụ thuộc hoàn toàn vào hạ tầng tập trung ở hai cực tăng trưởng. Việc bổ sung hai lớp không gian ngầm và không gian vũ trụ vào quy hoạch 6 vùng là điều kiện để không gian phát triển vùng thực sự vận hành theo mô hình đa tầng như Nghị quyết 19 xác lập.

Biến đổi khí hậu và an ninh nguồn nước

Điểm chuyển đổi quan trọng trong tư duy là chuyển từ coi thiên tai, biến đổi khí hậu là trở ngại cần chống đỡ sang chủ động thích ứng, thuận thiên có kiểm soát, tổ chức lại không gian phát triển dựa trên năng lực chịu tải của hệ sinh thái và lưu vực sông. An ninh nguồn nước là trụ cột đối với Đồng bằng sông Cửu Long, vùng mà “đông dân nhưng mỏng về nền tảng công nghiệp - dịch vụ” và do đó đặc biệt dễ tổn thương trước xâm nhập mặn, sụt lún, nước biển dâng; bảo vệ rừng phòng hộ, hệ sinh thái đầu nguồn tại Tây Nguyên và Trung du miền núi phía Bắc là chìa khóa giữ nguồn sinh thủy cho hạ du và vận hành ổn định hệ thống thủy điện quốc gia. Việc bảo vệ nghiêm ngặt rừng đặc dụng, rừng ngập mặn đồng thời mở ra không gian kinh tế mới từ tín chỉ các-bon rừng và chi trả dịch vụ môi trường rừng, biến chức năng sinh thái của các vùng ngoại vi thành nguồn thu thực tế.

Cạnh tranh chiến lược và dịch chuyển chuỗi cung ứng

Cạnh tranh chiến lược giữa các nước lớn và xu hướng dịch chuyển chuỗi cung ứng vừa là thách thức, vừa là thời cơ để tái cơ cấu kinh tế và định hình lại không gian phát triển. Chính sách thu hút FDI chuyển trọng tâm từ số lượng sang chất lượng, hướng vào công nghiệp bán dẫn tại Đông Nam Bộ và Đồng bằng sông Hồng, từng bước hình thành chuỗi cung ứng bán dẫn tại tiểu vùng Đông Bắc (Thái Nguyên, Phú Thọ); đồng thời, quy hoạch lộ trình dịch chuyển các ngành thâm dụng lao động ra khỏi lõi đô thị trung tâm để dành không gian cho công nghiệp công nghệ cao.

Quản trị không gian phát triển

Nghị quyết số 19-NQ/TW yêu cầu chuyển từ tư duy quản lý, kiểm soát sang kiến tạo, dẫn dắt phát triển; quản trị theo mục tiêu, không gian phát triển, phối hợp liên thông, dựa trên dữ liệu, đo lường bằng kết quả và tác động phát triển thay vì bằng tuân thủ quy trình. Đây là câu trả lời trực tiếp cho hạn chế cố hữu đã nêu ở trên: sự thiếu vắng một thể chế điều phối vùng có thực quyền. Nếu được thể chế hóa đầy đủ, yêu cầu này của Nghị quyết số 19-NQ/TW có thể trở thành cơ sở pháp lý để trao thẩm quyền thực chất cho các hội đồng điều phối vùng, thay vì duy trì cơ chế phối hợp tự nguyện như trước.

KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH

Phân tích quá trình phân vùng từ năm 1975 đến nay, thực trạng phân hóa không gian và các yếu tố định hình không gian phát triển vùng trong bối cảnh mới cho thấy, việc chuyển sang cơ cấu 34 tỉnh/thành phố và 6 vùng kinh tế - xã hội mới chỉ tạo ra tiền đề về mặt tổ chức lãnh thổ. Để không gian phát triển vùng thực sự vận hành theo tinh thần Nghị quyết số 19-NQ/TW và trở thành động lực tăng trưởng như yêu cầu của Đại hội Đảng XIV, cần giải quyết một số vấn đề sau.

Một là, thể chế hóa cơ chế điều phối vùng có thực quyền, đúng tinh thần “quản trị theo mục tiêu, không gian phát triển” của Nghị quyết số 19-NQ/TW. Kinh nghiệm giai đoạn 2000 - 2025 cho thấy các ban chỉ đạo, hội đồng vùng hoạt động theo nguyên tắc phối hợp tự nguyện, đồng thuận, không có quyền quyết định về tài chính và nhân sự, thiếu chế tài đủ mạnh, nên liên kết vùng chủ yếu dừng ở cam kết. Việc giảm số tỉnh từ 63 xuống 34 làm giảm số chủ thể phải điều phối nhưng không tự động thay đổi bản chất quan hệ giữa các chính quyền cấp tỉnh với nhau và với Trung ương. Hội đồng điều phối của 6 vùng cần được luật hóa về địa vị pháp lý, có bộ máy chuyên trách, được trao quyền quyết định danh mục dự án hạ tầng cấp vùng và thẩm quyền điều phối một quỹ đầu tư phát triển vùng hình thành từ ngân sách trung ương, đóng góp theo tỷ lệ của các địa phương trong vùng và các nguồn huy động hợp pháp khác.

Hai là, thiết lập cơ chế lan tỏa nguồn lực có chủ đích giữa 2 cực tăng trưởng và các vùng ngoại vi. Mục tiêu tăng trưởng cao đồng loạt cho cả 6 vùng chưa đi kèm cơ chế bảo đảm cho các vùng có nền tảng doanh nghiệp còn mỏng (4,0-4,1 doanh nghiệp/1.000 dân). Ngân sách trung ương cần được cơ cấu lại theo các kênh: đầu tư kích hoạt cấu trúc vùng, hỗ trợ có mục tiêu cho vùng đảm nhận chức năng an sinh - bảo tồn, và chi trả dịch vụ sinh thái liên vùng theo đó hai vùng động lực đóng góp tài chính cho các vùng đầu nguồn qua chi trả dịch vụ môi trường rừng và thị trường tín chỉ các-bon, biến chức năng sinh thái của Trung du miền núi phía Bắc và Tây Nguyên thành nguồn thu thực tế.

Ba là, thiết kế chương trình riêng cho Đồng bằng sông Cửu Long nhằm chuyển mật độ dân số thành mật độ kinh tế, trọng tâm là phát triển công nghiệp chế biến sâu nông - thủy sản và dịch vụ logistics gắn với trung tâm đầu mối nông nghiệp cấp vùng, và ưu tiên cao nhất về tiến độ cho các dự án nước liên tỉnh, công trình kiểm soát mặn - ngọt.

Bốn là, phát triển các cực tăng trưởng thứ cấp (trục Đà Nẵng - Khánh Hòa, dải Thanh Hóa - Nghệ An - Hà Tĩnh, cụm Cần Thơ - An Giang) để giảm độ dốc năng suất từ tâm ra ngoại vi, song song với xây dựng hệ thống dữ liệu và giám sát không gian phát triển vùng về quy hoạch, đất đai, doanh nghiệp, tài nguyên nước làm công cụ quản trị theo đúng yêu cầu “dựa trên dữ liệu” của Nghị quyết số 19-NQ/TW. Chỉ khi mức độ hội tụ năng suất, mật độ doanh nghiệp và liên kết nội vùng được đo lường thường xuyên, các quyết định điều phối vùng mới thoát khỏi tình trạng định tính.

Có thể nói, cơ cấu 6 vùng gắn với 34 tỉnh/thành phố đã khắc phục được những bất hợp lý lớn nhất của hệ thống phân vùng cũ về quy mô, ranh giới và logic liên kết Đông - Tây. Việc không gian phát triển vùng có trở thành động lực tăng trưởng thực sự trong kỷ nguyên mới hay không giờ đây phụ thuộc vào việc Nghị quyết số 19-NQ/TW được thể chế hóa đến đâu, cụ thể là thể chế điều phối vùng có thực quyền, đầu tư hạ tầng đúng tiến độ, và cơ chế phân bổ nguồn lực phản ánh đúng chức năng mà mỗi vùng đảm nhận trong cấu trúc không gian phát triển quốc gia.

Tài liệu tham khảo:

1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (2018). Nghị quyết số 36-NQ/TW ngày 22/10/2018 về Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
2. Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (2025). Nghị quyết số 60-NQ/TW ngày 12/4/2025 của Hội nghị lần thứ 11 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII.
3. Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (2026). Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 28/7/2026 của Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV về đổi mới mô hình phát triển Việt Nam.
4. Chính phủ (2025). Nghị quyết số 306/NQ-CP ngày 05/10/2025 về điều chỉnh Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050.
5. Cục Thống kê (2026). Số liệu thống kê kinh tế - xã hội năm 2025.
6. Lê Bá Thảo (1998). Việt Nam lãnh thổ và các vùng địa lý. Nxb Thế giới.
7. Quốc hội (2013). Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
8. Quốc hội (2024). Luật Thủ đô số 39/2024/QH15 ngày 28/6/2024.
9. Quốc hội (2025). Nghị quyết số 202/2025/QH15 ngày 12/6/2025 về việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh.
10. Thủ tướng Chính phủ (2021). Quyết định số 169/QĐ-TTg ngày 04/02/2021 phê duyệt Chiến lược phát triển và ứng dụng khoa học và công nghệ vũ trụ đến năm 2030.
11. Thủ tướng Chính phủ (2026). Quyết định số 610/QĐ-TTg, 612/QĐ-TTg, 613/QĐ-TTg, 614/QĐ-TTg, 615/QĐ-TTg, 616/ QĐ-TTg ngày 04/04/2026 phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch 6 vùng thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050.
12. Viện Chiến lược phát triển (2018). Báo cáo nghiên cứu phân vùng giai đoạn 2021-2030.