Bàn về hoạt động pháp điển hoá hệ thống quy phạm pháp luật ở Việt Nam

Đặt vấn đề

Nhằm xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, những năm qua, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ kinh tế-xã hội. Việc điều chỉnh bằng quy phạm pháp luật là một hướng đi đúng, đem lại lợi ích cả về mặt quản lý của Nhà nước, cũng như về mặt thực tiễn cho người dân.

Tuy nhiên, theo thời gian, số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành ngày càng lớn và có xu hướng tiếp tục gia tăng. Giữa các văn bản lại có sự mâu thuẫn, chồng chéo về hiệu lực pháp lý và nội dung quy định, trong khi công tác rà soát, phân loại, sắp xếp hiện nay chưa như kỳ vọng. Điều 93 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Quy phạm pháp luật phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng chủ đề. Việc pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật được Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định”.

Tiếp nối quy định trên, nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác đã được ban hành, làm nền tảng cơ sở pháp lý cho việc pháp điển hóa hệ thống quy phạm pháp luật như: Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật số 03/2012/UBTVQH13 (Pháp lệnh Pháp điển năm 2012), Nghị định số 63/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Pháp điển năm 2012, Thông tư số 13/2014/TT-BTP của Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh Pháp điển năm 2012…

Điều 169, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Cơ quan nhà nước sắp xếp các quy phạm pháp luật trong các văn bản quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển. Việc pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật được thực hiện theo quy định của Ủy ban thường vụ Quốc hội”.

Qua nhiều năm thực thi các quy định của pháp luật, công tác pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể, nhưng cũng còn tồn tại một số hạn chế cần tiếp tục điều chỉnh. Bài viết đánh giá những thành tựu, vấn đề còn tồn tại, hạn chế của hoạt động pháp điển hóa hệ thống quy phạm pháp luật hiện nay, từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện hoạt động này trong tương lai.

Những thành tựu đạt được

Thứ nhất, xác định phương thức, nội dung và phạm vi pháp điển hóa ở Việt Nam hiện nay: Thuật ngữ “Pháp điển” được sử dụng khá phổ biến trong lý luận và thực tiễn nhiều quốc gia trên thế giới, nhưng cách hiểu và cách thức tiến hành ở mỗi quốc gia là khác nhau. Trong đó, pháp điển về nội dung là xây dựng một bộ luật trên cơ sở tập hợp các quy định hiện hành, loại bỏ quy định không phù hợp, bổ sung những quy định mới đáp ứng sự điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội đang phát triển. Còn pháp điển về hình thức là việc tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực thành các bộ luật theo từng chủ đề, đề mục với sửa đổi, điều chỉnh cần thiết về mặt kỹ thuật, đảm bảo trật tự pháp lý của các quy định.

Ở Việt Nam, hoạt động pháp điển hóa được tiến hành về mặt hình thức, theo khoản 1 Điều 2, Pháp lệnh Pháp điển năm 2012 thì “Pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển”.

Thứ hai, xác định rõ cấu trúc Bộ pháp điển: Khoản 1 Điều 6, Pháp lệnh Pháp điển năm 2012 quy định: “Bộ pháp điển được cấu trúc theo các chủ đề. Mỗi chủ đề có một hoặc nhiều đề mục. Trong đề mục, tùy theo nội dung có thể có phần, chương, mục, điều, khoản, điểm”.

Dựa trên sự kết hợp giữa chức năng của các cơ quan nhà nước với lĩnh vực pháp luật hoặc tên của luật, pháp lệnh, số lượng chủ đề trong Bộ pháp điển lên tới 45 chủ đề và 265 đề mục (gần đây đã được nâng lên 271 đề mục), chứa đựng các quy phạm pháp luật liên quan đến những lĩnh vực quan trọng trong đời sống như: An ninh quốc gia (chủ đề 1), chính sách xã hội (chủ đề 6), giáo dục đào tạo (chủ đề 13)… Các đề mục nằm trong mỗi chủ đề “dựa theo cấu trúc của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội thuộc nội dung của đề mục”.

Thứ ba, xây dựng cụ thể các trình tự, thủ tục pháp điển: Bắt đầu từ đơn vị là các đề mục trong chủ đề của Bộ pháp điển, trình tự, thủ tục thực hiện hoạt động pháp điển được quy định từ Điều 9 đến Điều 13 của Pháp lệnh Pháp điển năm 2012, cũng như được hướng dẫn thi hành một cách chi tiết hơn trong Chương II, Chương III của Nghị định số 63/2013/NĐ-CP của Chính phủ và trong Chương II của Thông tư số 13/2014/TT-BTP của Bộ Tư pháp.

Thứ tư, xây dựng các mức chi, nội dung chi và định mức phân bổ kinh phí dành cho hoạt động pháp điển hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: Việc quy định về kinh phí sử dụng để thực hiện công tác pháp điển được Ủy ban thường vụ Quốc hội giao cho Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với Bộ Tư pháp, bố trí trong dự toán ngân sách hàng năm của các cơ quan thực hiện và được cấp theo Đề án xây dựng Bộ pháp điển.

Theo đó, ngày 13/12/2013 Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư liên tịch số 192/2013/TTLT-BTC-BTP, trong đó Chương II quy định cụ thể về việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác pháp điển hóa hệ thống quy phạm pháp luật.

Kết quả của hoạt động pháp điển hóa trong thời gian qua có thể kể đến một số bộ luật có tính quy mô, toàn diện, hệ thống, có giá trị hiệu lực pháp lý cao như: Bộ luật Dân sự năm 2015, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, Bộ luật Hàng hải năm 2015…

Một số tồn tại, hạn chế

Một là, đối tượng của hoạt động pháp điển hóa hệ thống quy phạm pháp luật chưa chính xác về mặt khoa học: Đối tượng của hoạt động pháp điển hóa được quy định tại Điều 2, Pháp lệnh Pháp điển năm 2012, đó là “các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực…”.

Tuy nhiên, theo Nghị định số 63/2013/NĐ-CP của Chính phủ, thì việc pháp điển hóa lại theo cấu trúc đề mục là các phần, chương, mục, điều, khoản, điểm, thay vì theo cấu trúc quy phạm pháp luật thông thường (gồm giả định, quy định, chế tài). Vì vậy, việc thực hiện pháp điển hóa theo quy định trên là khó đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ trong Bộ pháp điển, gây khó khăn trong việc tìm kiếm, tra cứu quy phạm pháp luật đối với các trường hợp cụ thể.

Bên cạnh đó, đối tượng của hoạt động pháp điển hóa mặc dù căn cứ pháp lý đã hết hiệu lực và được thay thế, nhưng do chưa có cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nào tuyên bố văn bản đó hết hiệu lực, nên vẫn được đưa vào Bộ pháp điển. Một số trường hợp, các quy định trong những văn bản này còn có sự mâu thuẫn với quy định trong văn bản quy phạm pháp luật mới có hiệu lực pháp lý cao hơn, khiến các cơ quan quản lý khó khăn trong thực hiện pháp điển hóa.

Hai là, kết quả pháp điển hóa bằng việc xây dựng các bộ luật còn hạn chế: Pháp luật hiện hành thực hiện pháp điển hóa hình thức, với sản phẩm là Bộ pháp điển, nhưng lại chưa đề cập tới sản phẩm của hoạt động pháp điển hóa nội dung là bộ luật, mặc dù sự ra đời của các bộ luật như Bộ luật Hình sự năm 2015 sửa đổi bổ sung năm 2017, hay Bộ luật Dân sự năm 2015… đều là sản phẩm của hoạt động pháp điển hóa.

Như vậy, quy định của pháp luật hiện hành đang thiếu phương thức pháp điển hóa nội dung, điều này dẫn tới việc các bộ luật được pháp điển hóa chưa đạt được hiệu quả, cũng như phát huy tối đa giá trị trong tình trạng điều chỉnh các quan hệ xã hội, ví dụ như Bộ luật Hình sự năm 2015 gặp khá nhiều vướng mắc trong thực thi, phải tiếp tục sửa đổi bổ sung ngay sau khi ban hành.

Ba là, số lượng cơ quan có thẩm quyền thực hiện pháp điển hóa nhiều hơn so với quy định: Theo Điều 4 của Pháp lệnh Pháp điển năm 2012, có 27 cơ quan có thẩm quyền thực hiện pháp điển, với hơn 200 đơn vị trực thuộc được giao thực hiện nhiệm vụ pháp điển. Với mô hình Bộ pháp điển được xây dựng như hiện nay thì mỗi đề mục thường bao gồm một hoặc nhiều cơ quan, đơn vị phối hợp cùng thực hiện. Quy định này mặc dù đảm bảo được tính công khai, minh bạch cho hoạt động pháp điển hóa, nhưng lại có phần phức tạp, tốn nhiều thời gian, công sức và kinh phí.

Bốn là, đội ngũ nhân sự triển khai thực hiện pháp điển hóa chưa ổn định, chưa đảm bảo chất lượng về chuyên môn và kỹ năng nghiệp vụ: Đội ngũ nhân sự làm công tác tổ chức, triển khai, thực hiện công tác pháp điển hiện nay hầu hết là kiêm nhiệm. Nhiều trường hợp là cán bộ, công chức tại đơn vị chuyên môn không được đào tạo về chuyên ngành luật, dẫn đến lúng túng trong triển khai công việc, ảnh hưởng tới tiến độ cũng như chất lượng.

Mặc dù, Bộ Tư pháp đã phối hợp tổ chức nhiều lớp tập huấn, hội thảo, tọa đàm để trang bị kiến thức, kỹ năng nghiệp vụ về kỹ thuật pháp điển và sử dụng phần mềm pháp điển cho người làm công tác pháp điển tại các đơn vị, bộ, ngành, nhưng do đội ngũ nhân sự này thường xuyên biến động do luân chuyển, điều động công tác, thay đổi vị trí công việc, nên không đảm bảo được điều kiện kinh nghiệm chuyên môn và kỹ năng nghiệp vụ để thực hiện pháp điển một cách có hiệu quả.

Khuyến nghị đối với hoạt động pháp điển hoá
hệ thống quy phạm pháp luật ở Việt Nam

Một là, xác định rõ đối tượng của hoạt động pháp điển hóa hệ thống quy phạm pháp luật là các điều luật hay các quy phạm pháp luật, cũng như phương thức pháp điển hóa áp dụng tại Việt Nam hiện nay là hình thức hay nội dung hay cả hai. Từ đó, sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành một văn bản quy phạm pháp luật mới thay thế Pháp lệnh Pháp điển năm 2012.

Hai là, xây dựng một thiết chế riêng chịu trách nhiệm về công tác pháp điển hóa, với một cơ quan chỉ đạo đóng vai trò là đầu mối nghiên cứu xây dựng các quy định, kế hoạch cụ thể, điều phối triển khai và hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ tại các đơn vị, bộ, ngành.

Ba là, xây dựng đội ngũ nhân sự pháp điển hóa thuộc biên chế ổn định và chuyên trách tại các đơn vị, bộ, ngành, thường xuyên tổ chức tập huấn kỹ năng nghiệp vụ chuyên sâu để nâng cao trình độ của đội ngũ nhân sự này, hướng tới sử dụng lâu dài, ngay cả sau khi đã hoàn thành Bộ pháp điển hiện hành.

Bốn là, sửa đổi, bổ sung quy định về kinh phí, định mức chi cho hoạt động pháp điển hóa theo hướng cao hơn so với hiện nay, phù hợp với mức sống của người dân trong xã hội, để đội ngũ nhân sự có thể yên tâm làm công tác, bảo đảm tính hiệu quả và chất lượng cho hoạt động pháp điển.

Năm là, tiếp tục tiếp thu những kinh nghiệm thực hiện công tác pháp điển hóa tại một số quốc gia khác trên thế giới như Pháp, Đức, Hoa Kỳ, Canada, Trung Quốc, Singapore; Lựa chọn những quy định và mô hình pháp điển hóa để xây dựng và hoàn thiện mô hình pháp điển hóa phù hợp với tình hình chính trị - kinh tế - xã hội Việt Nam hiện nay.

Tài liệu tham khảo:

1. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (2012), Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật số 03/2012/UBTVQH13 ngày 16/4/2012;

2. Thủ tướng Chính phủ (2014), Quyết định số 843/QĐ-TTg ngày 06/6/2014;

3. Thủ tướng Chính phủ (2019), Quyết định số 891/QĐ-TTg ngày 17/7/2019;

4. Nguyễn Duy Thắng, “Xây dựng bộ pháp điển Việt Nam - hành trình còn gian nan”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số Chuyên đề 8/2018, trang 28-32;

5. Phí Thị Thanh Tuyền, “Nâng cao hiệu quả hoạt động pháp điển hóa ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8/2015, trang 7-13;

6. Phí Thị Thanh Tuyền (2017), “Pháp điển hóa - Nghiên cứu lý luận, phân tích, so sánh các mô hình pháp điển hóa điển hình trên thế giới và kiến nghị đối với Việt Nam”, Luận án tiến sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội.

(*) ThS. Nguyễn Hoài Anh, Bộ môn Xây dựng văn bản pháp luật Khoa Pháp luật Hành chính - Nhà nước-Trường Đại học Luật Hà Nội.

(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 6/2021.