Nguyễn Thị Hồng Nguyên
Vụ Tài chính - Kinh tế ngành, Bộ Tài chính
Email: [email protected]
ĐẶT VẤN ĐỀ
Cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) được hiểu là cơ chế theo đó các đơn vị sự nghiệp công được trao quyền tự quyết định, tự chịu trách nhiệm về các khoản thu, khoản chi của đơn vị mình, nhưng không vượt quá mức khung do Nhà nước quy định. ĐVSNCL là các đơn vị do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập, thuộc sở hữu của Nhà nước, là đơn vị dự toán độc lập, có con dấu và tài khoản riêng, tổ chức bộ máy kế toán theo quy định của Luật Kế toán.
Thực tiễn thời gian qua cho thấy, việc triển khai giao quyền tự chủ tài chính cho các ĐVSNCL đã mang lại một số kết quả tích cực, như các ĐVSNCL đã chủ động sử dụng nguồn kinh phí NSNN (NSNN) giao để thực hiện nhiệm vụ có hiệu quả; đồng thời chủ động sử dụng tài sản, nguồn nhân lực để phát triển và nâng cao số lượng, chất lượng hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, từ đó phát triển nguồn thu. Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được, cơ chế tài chính của ĐVSNCL cũng đang gặp phải một số khó khăn, vướng mắc, đòi hỏi cần có những giải pháp phù hợp để tháo gỡ trong quá trình phát triển các ĐVSNCL.
CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ CƠ CHẾ TÀI CHÍNH CỦA ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP
Thời gian qua, Đảng và Nhà nước luôn quan tâm việc tiếp tục đổi mới khu vực sự nghiệp công, đặc biệt hoàn thiện pháp luật về cơ chế tự chủ đối với các ĐVSNCL thuộc các ngành, lĩnh vực, trên cơ sở mức độ tự chủ về tài chính, tăng cường phân cấp và tăng tính chủ động, cho các ĐVSNCL. Ngày 25/10/2017, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 19/ NQ-TW về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của ĐVSNCL và đề ra mục tiêu tổng quát: đổi mới căn bản, toàn diện và đồng bộ hệ thống các ĐVSNCL, nâng cao hiệu quả chi NSNN cho ĐVSNCL để cơ cấu lại NSNN, cải cách tiền lương và nâng cao thu nhập cho cán bộ, viên chức trong ĐVSNCL... Triển khai thực hiện Nghị quyết số 19/NQ-TW, ngày 21/6/2021, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 60/2021/NĐ- CP quy định cơ chế tự chủ tài chính của ĐVSNCL, được sửa đổi tại Nghị định số 111/2025/NĐ-CP ngày 22/5/2025. Việc ban hành các văn bản như: Nghị định số 60/2021/NĐ- CP, Nghị định số 111/2025/NĐ-CP đã góp phần đạt được các mục tiêu như sau:
Một là, hoàn thiện pháp luật về cơ chế tự chủ đối với các ĐVSNCL thuộc các ngành, lĩnh vực trên cơ sở mức độ tự chủ về tài chính, tăng cường phân cấp và tăng tính chủ động cho các ĐVSNCL. Việc đẩy mạnh phân cấp, giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính đã giúp các ĐVSNCL chủ động sử dụng các nguồn lực tài chính hiệu quả hơn (các đơn vịđãbảo đảm chi đầu tư vàchi thường xuyên được quyền quyết định sốlượng người làm việc, tiền lương theo kết quảhoạt động, được Nhànước hỗtrợvềthuế, phíđểtăng cường năng lực tài chính vàkhảnăng tựcân đối; các đơn vịtựchủ100% chi thường xuyên được chủđộng trong việc kýhợp đồng lao động theo nhu cầu).
Hai là, phân định rõ hoạt động thực hiện nhiệm vụ chính trị do Nhà nước giao với hoạt động kinh doanh dịch vụ của các ĐVSNCL. Xây dựng và hoàn thiện các danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN theo nguyên tắc: Đối với các dịch vụ thiết yếu thì Nhà nước bảo đảm kinh phí; đối với các dịch vụ cơ bản thì Nhà nước hỗ trợ kinh phí để thực hiện; đối với các dịch vụ mang tính đặc thù của một số ngành, lĩnh vực thì thực hiện theo cơ chế đặt hàng hoặc đấu thầu để tạo điều kiện cho các cơ sở ngoài công lập cùng tham gia; đối với các dịch vụ khác thì đẩy mạnh thực hiện theo cơ chế xã hội hóa, huy động sự tham gia cung ứng của các thành phần kinh tế.
Ba là, đẩy nhanh tiến độ chuyển đổi từ phí sang thực hiện giá dịch vụ sự nghiệp công theo hướng Nhà nước quy định khung giá dịch vụ, từng, bước tính đủ các chi phí đối với các loại dịch vụ cơ bản, thiết yếu, đồng thời cần gắn với chính sách hỗ trợ phù hợp cho người nghèo, đối tượng chính sách. Đối với giá dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng NSNN, giao quyền tự chủ cho các đơn vị cung ứng dịch vụ tự quyết định theo nguyên tắc bảo đảm bù đắp chỉ phí và có tích luỹ.
Bốn là, đổi mới cơ chế phân bổ nguồn lực, quản lý, cấp phát NSNN, NSNN bảo đảm đầu tư cho các dich vụ công cơ bản, thiết yếu và đối với các ĐVSNCL ở các địa bàn vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc ít người.
Năm là, phân loại các ĐVSNCL theo mức độ tự chủ khác nhau về tài chính. Đối với đơn vị đã tự chủ về tài chính, được trả lương theo kết quả hoạt động. Đối với đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên, thực hiện trả lương theo ngạch, bậc, chức vụ và các khoản phụ cấp theo quy định hiện hành; đối với phần tăng thu, tiết kiệm chi được trích lập các quỹ bổ sung thu nhập và phát triển hoạt động sự nghiệp. Các đơn vị được giao tự chủ tài chính ổn định 5 năm theo phương án thu - chi tài chính được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Đối với các đơn vị được Nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động, cần đẩy mạnh thực hiện cơ chế khoán chi.
Thực hiện Nghị định số 60/2021/NĐ-CP, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 56/2022/TT-BTC, ngày 16/9/2022 hướng dẫn một số nội dung về cơ chế tự chủ tài chính của ĐVSNCL. Như vậy, hệ thống các văn bản pháp luật quy định về tự chủ của đơn vi SNCL, trong đó có tự chủ về tài chính, đã dần từng bước được hoàn thiện.
KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC TRONG THỰC HIỆN CƠ CHẾ TÀI CHÍNH CỦA ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP
Kết quả phân loại các ĐVSNCL
Theo báo cáo chưa đầy đủ của 27 bộ, ngành và24 địa phương (sau sáp nhập), đến năm 2025 cókhoảng 2.543 đơn vịtựchủtài chính (chiếm khoảng 7% trên tổng số ĐVSNCL), gồm: 288 đơn vị tự nhóm 1 và 2.255 đơn vịnhóm 2. Trong khi đó, đơn vịtựđảm bảo một phần chi thường xuyên (đơn vịnhóm 3) khoảng 5.517 đơn vị, chiếm 16% trên tổng số ĐVSNCL cả nước vàđơn vịdo nhànước đảm bảo chi thường xuyên (đơn vị nhóm 4) khoảng 26.801 đơn vị, chiếm 77% trên tổng số ĐVSNCL cả nước (Đảng ủy Bộ Tài chính, 2025).
Về mức NSNN hỗ trợ hoạt động thường xuyên cho các ĐVSNCL
Để thực hiện mục tiêu giảm chi trực tiếp từNSNN cho ĐVSNCL theo tinh thần của Nghị quyết số 19-NQ/ TW, hàng năm, tại các thông tư của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn xây dựng dự toán ngân sách hàng năm đều có quy định tỷ lệ giảm chi tối thiểu từ 2-3 % kinh phí ngân sách nhànước hỗ trợ chi thường xuyên giao tự chủ đối với các ĐVSNCL (nhóm 3, nhóm 4) so với năm trước.
- Theo số liệu tổng hợp không đầy đủ của 27 bộ, ngành: Giai đoạn 2021-2023, kinh phí NSNN hỗ trợ chi thường xuyên đối với đơn vị nhóm 3, nhóm 4 giảm dần: Năm 2023 là5.983 tỷđồng, giảm 995 tỷđồng (tương đương 14%) so với năm 2022 và giảm 1.095 tỷđồng (tương đương 15%) so với năm 2021 do nhiều ĐVSNCL nâng mức độ tự chủ từ nhóm 4 lên nhóm 3, từ nhóm 3 lên nhóm 2. Đến năm 2024 vànăm 2025, kinh phíNSNN hỗtrợchi thường xuyên tăng lên do Nhànước điều chỉnh chính sách tiền lương, đẩy mạnh chính sách hỗtrợchi an sinh xãhội vàđối tượng người yếu thếtrong sửdụng dịch vụsựnghiệp công (năm 2024 là6.539 tỷđồng vànăm 2025 là8.185 tỷđồng) (Đảng ủy Bộ Tài chính, 2025).
- Theo số liệu tổng hợp báo cáo chưa đầy đủcủa 24 địa phương: Năm 2023, kinh phí NSNN hỗ trợ chi thường xuyên giao tựchủđối với các ĐVSNCL là145.828 tỷđồng, giảm 3.190 tỷđồng (khoảng 2%) so với năm 2022. Đến năm 2024 vànăm 2025, kinh phíNSNN hỗtrợchi thường xuyên tăng lên do Nhànước điều chỉnh chính sách tiền lương, đẩy mạnh chính sách hỗtrợchi an sinh xãhội vàđối tượng người yếu thếtrong sửdụng dịch vụsựnghiệp công (năm 2024 là171.859 tỷđồng vànăm 2025 là240.904 tỷđồng) (Đảng ủy Bộ Tài chính, 2025)..
Như vậy, các ĐVSNCL nhóm 3, nhóm 4 đãchủđộng tăng cường, nâng cao chất lượng, quy mô hoạt động cung cấp dịch vụsựnghiệp công và hoạt động động dịch vụsựnghiệp công và các nguồn thu khác tăng góp phần bổsung thêm nguồn kinh phí đểphục vụhoạt động thường xuyên của ĐVSNCL, nâng mức độ tự chủ tài chính phùhợp với chủtrương của Nghịquyết số19-NQ/TW, đồng thời giảm hỗtrợtrực tiếp từNSNN đối với hoạt động bộmáy thường xuyên của ĐVSNCL.
Bên cạnh đó, Nhànước vẫn ưu tiên tăng cường đầu tư NSNN để hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng chính sách, người yếu thế trong sử dụng dịch vụ sự nghiệp công (đặc biệt là trong lĩnh vực giáo dục, y tế có đối tượng người dân sử dụng dịch vụ sự nghiệp công chiếm tỷ trọng rất lớn) thông qua việc tiếp tục hoàn thiện, ban hành các chính sách đểtăng cường hỗtrợtrực tiếp cho các đối tượng sửdụng dịch vụsựnghiệp công.
Tổng kinh phí chi trả thu nhập tăng thêm
Theo báo cáo chưa đầy đủ của 27 bộ, ngành và24 địa phương, đến hết năm 2024, tổng kinh phí chi trả thu nhập tăng thêm là 20.324 tỷ đồng, tăng 8.506 tỷ đồng so với năm 2021 (năm 2021 là 11.818 tỷ đồng) (Đảng ủy Bộ Tài chính, 2025). Thu nhập của người lao động có xu hướng tăng lên theo từng năm. Vì vậy, về cơ bản việc chi trả thu nhập tăng thêm của các ĐVSNCL đã đạt được mục tiêu theo tinh thần Nghị quyết số 19-NQ/TW là nâng cao thu nhập cho cán bộ, viên chức trong ĐVSNCL. Đến năm 2025, tình hình chi trảthu nhập tăng thêm giảm do thực hiện tinh giản biên chếtheo chủtrương của Đảng vàNhànước.
Vềđẩy mạnh cung ứng dịch vụsựnghiệp công theo cơ chếthịtrường
Chính sách cho phép ĐVSNCL tự quyết định giá dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng NSNN là một bước quan trọng trong việc đẩy mạnh cung ứng dịch vụ theo cơ chế thị trường. Tuy nhiên, việc phát triển nguồn thu từ hoạt động dịch vụ, sản xuất, kinh doanh còn gặp nhiều khó khăn, các nguồn thu chưa ổn định, thiếu tính bền vững; đồng thời, năng lực khai thác thị trường và tổ chức hoạt động dịch vụ còn hạn chế.
Mặc dù chính sách hiện hành đã cho phép các ĐVSNCL vận hành theo cơ chế thị trường, thực tế triển khai cho thấy phần lớn đơn vị vẫn gặp khó khăn trong việc tạo doanh thu bền vững do hạn chế về khả năng khai thác thị trường. Phần lớn ĐVSNCL có thế mạnh chuyên môn kỹ thuật hoặc cung cấp dịch vụ công truyền thống nhưng thiếu đội ngũ am hiểu thị trường, marketing, quản trị tài chính và phát triển sản phẩm; chiến lược kinh doanh, nếu có, thường mang tính ngắn hạn và chưa dựa trên phân tích thị trường hay lợi thế cạnh tranh rõ ràng. Dịch vụ, sản phẩm chưa đủ tính khác biệt để cạnh tranh với khu vực tư nhân, thiếu mạng lưới đối tác, kênh phân phối và cơ chế tiếp cận khách hàng ngoài khu vực nhà nước; việc thương mại hóa kết quả nghiên cứu còn chậm, trong khi một số quy định về quản lý tài sản công, chia sẻ lợi nhuận và sử dụng nguồn thu ngoài ngân sách vẫn hạn chế quyền chủ động tái đầu tư.
MỘT SỐ KHÓ KHĂN, VƯỚNG MẮC
Thứ nhất, số lượng các ĐVSNCL tự chủ tài chính còn thấp. Tính đến hết năm 2025, theo sốliệu tổng hợp chưa đầy đủcủa 27 bộ, ngành và24 địa phương (sau sáp nhập), cả nước mới có khoảng 2.543 đơn vịnhóm 1, nhóm 2, tương đương 7% trên tổng sốĐVSNCL, còn cách xa mục tiêu đặt ra của Nghịquyết số19-NQ/TW (phấn đấu 20% đơn vịtựchủtài chính trong năm 2025).
Thứ hai, hầu hết các lĩnh vực dịch vụsựnghiệp công chưa tính đủchi phívào giálàm cơ sởđặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp dịch vụsựnghiệp công sửdụng NSNN; chưa đạt mục tiêu tại Nghịquyết số19- NQ/TW (đến năm 2021 hoàn thành lộ trình tính giá dịch vụ sự nghiệp công (tính đủ tiền lương, chi phí trực tiếp, chi phí quản lý và khấu hao tài sản)
Thứ ba, chính sách thúc đẩy xã hội hóa, đẩy mạnh cung ứng dịch vụ sự nghiệp công theo cơ chế thị trường còn chưa đồng bộ; các quy định về tiêu chuẩn, tiêu chí quy mô các cơ sở xã hội hoá còn chưa được rà soát sửa đổi, bổ sung kịp thời làm ảnh hưởng tới việc thực hiện chính sách xã hội hoá.
Thứ tư, nhiều ĐVSNCL chậm đổi mới, quản trị nội bộ yếu. Việc hướng dẫn và áp dụng mô hình quản trị như doanh nghiệp đối với các ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư còn lúng túng, chưa hiệu quả. Bên cạnh đó, chưa có cơ sở pháp lý đầy đủ để triển khai kiểm định, đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ và chất lượng dịch vụ của ĐVSNCL, xếp hạng các ĐVSNCL trong một số ngành, lĩnh vực.
Thứ sáu, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về cơ chế tài chính ĐVSNCL còn vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện: (i) Chưa quy đỉnh rõ vềthẩm quyền ban hành định mức kinh tếkỹthuật, định mức chi phíđối trong trường hợp định mức do các Bộ, ngành ban hành không phù hợp với đặc thù của địa phương; chưa quy định thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan đối với sản phẩm, dịch vụ công ích; (ii) Chưa có hướng dẫn cụ thể việc nộp NSNN đối với trường hợp Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp của đơn vị sự nghiệp công vượt quá 2 lần mức trích khấu hao và hao mòn tài sản cố định hằng năm
ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP
Nhằm hoàn thiện cơ chế tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập trong thời gian tới, theo tác giả, cần lưu ý một số vấn đề sau:
Một là, hoàn thiện pháp luật về cơ chế tự chủ đối với các ĐVSNCL thuộc các ngành, lĩnh vực trên cơ sở mức độ tự chủ về tài chính, tăng cường phân cấp và tăng tính chủ động cho các ĐVSNCL.
Hai là, có cơ chế tài chính phù hợp để huy động mọi nguồn lực xã hội đầu tư cho lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công, nhất là cho y tế và giáo dục, kể cả hình thức hợp tác công - tư, liên doanh, liên kết.
Ba là, phân định rõ hoạt động thực hiện nhiệm vụ chính trị do Nhà nước giao với hoạt động kinh doanh dịch vụ của các ĐVSNCL. Xây dựng và hoàn thiện các danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN theo nguyên tắc: Đối với các dịch vụ thiết yếu thì Nhà nước bảo đảm kinh phí; đối với các dịch vụ cơ bản thì Nhà nước hỗ trợ kinh phí để thực hiện; đối với các dịch vụ mang tính đặc thù của một số ngành, lĩnh vực thì thực hiện theo cơ chế đặt hàng hoặc đấu thầu để tạo điều kiện cho các cơ sở ngoài công lập cùng tham gia; đối với các dịch vụ khác thì đẩy mạnh thực hiện theo cơ chế xã hội hóa, huy động sự tham gia cung ứng của các thành phần kinh tế.
Bốn là, đẩy nhanh tiến độ chuyển đổi từ phí sang thực hiện giá dịch vụ sự nghiệp công theo hướng Nhà nước quy định khung giá dịch vụ, từng bước tính đủ các chi phí đối với các loại dịch vụ cơ bản, thiết yếu, đồng thời cần gắn với chính sách hỗ trợ phù hợp cho người nghèo, đối tượng chính sách. Đối với giá dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng NSNN, giao quyền tự chủ cho các đơn vị cung ứng dịch vụ tự quyết định theo nguyên tắc bảo đảm bù đắp chi phí và có tích luỹ.
Năm là, đổi mới cơ chế phân bổ nguồn lực, quản lý, cấp phát NSNN. Ngân sách nhà nước bảo đảm đầu tư cho các dịch vụ công cơ bản, thiết yếu (giáo dục mầm non, giáo dục phổ thông; y tế dự phòng, y tế cơ sở, khám, chữa các bệnh phong, lao, tâm thần; nghiên cứu khoa học cơ bản; văn hoá, nghệ thuật dân gian truyền thống, đào tạo huấn luyện vận động viên, huấn luyện viên thể thao quốc gia; bảo trợ xã hội và chăm sóc người có công,...) và đối với các ĐVSNCL ở các địa bàn vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc ít người.
Ngân sách nhà nước chuyển từ hỗ trợ cho các ĐVSNCL sang hỗ trợ trực tiếp cho đối tượng người nghèo, đối tượng chính sách khi sử dụng dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu; chuyển từ hỗ trợ theo cơ chế cấp phát bình quân sang cơ chế Nhà nước đặt hàng, giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công căn cứ vào chất lượng đầu ra hoặc đấu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công. Thực hiện cơ chế giao vốn, tài sản cho ĐVSNCL; xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về tài chính và tài sản công của ĐVSNCL trong toàn quốc.
Sáu là, phân loại các ĐVSNCL theo mức độ tự chủ khác nhau về tài chính. Đối với đơn vị đã tự chủ về tài chính, được trả lương theo kết quả hoạt động. Đối với đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên, thực hiện trả lương theo ngạch, bậc, chức vụ và các khoản phụ cấp theo quy định hiện hành; đối với phần tăng thu, tiết kiệm chi, được trích lập các quỹ bổ sung thu nhập và phát triển hoạt động sự nghiệp. Các đơn vị được giao tự chủ tài chính ổn định từ 3 đến 5 năm theo phương án thu chi tài chính được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Đối với các đơn vị được Nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động, cần đẩy mạnh thực hiện cơ chế khoán chi.
Bảy là, rà soát các quy định về thuế nhằm khuyến khích tự chủ tài chính và có tích lũy cho đầu tư. Đối với đơn vị đã tự chủ về tài chính, được tính chi phí tiền lương theo doanh thu hoặc quỹ lương khoán trong chi phí hợp lệ để tính thuế thu nhập.
Tám là, có cơ chế, chính sách đủ mạnh để tạo điều kiện thuận lợi, khuyến khích việc tinh giản biên chế, bổ sung vào diện tinh giản biên chế một số đối tượng hưởng lương từ NSNN. Bảo đảm nguồn kinh phí để giải quyết chính sách đối với những người dôi dư do sắp xếp, tổ chức lại ĐVSNCL và thực hiện tinh giản biên chế. Đối với công chức, viên chức làm việc trong đơn vị tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên, kinh phí lấy từ nguồn thu sự nghiệp của đơn vị. Đối với công chức, viên chức làm việc trong đơn vị do NSNN hỗ trợ một phần hoặc bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động thì lấy từ nguồn kinh phí hoạt động của đơn vị. Trường hợp kinh phí của đơn vị không đủ thì NSNN bổ sung theo quy định hiện hành về phân cấp ngân sách.
Tài liệu tham khảo:
| Bài đã đăng Tạp chí Kinh tế - Tài chính bản in kỳ 1 tháng 8/2026 |
