Đề xuất mô hình giải trình 2 chiều trong quản trị công và giám sát ngân sách tại địa phương

Vũ Tiến Anh

Chánh Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND tỉnh Gia Lai

Email: [email protected]

ĐẶT VẤN ĐỀ

Trong quản trị hiện đại, quyền lực nhà nước chỉ có tính chính danh khi đi kèm với trách nhiệm giải trình. Giải trình không chỉ là việc báo cáo hay biện minh cho các quyết định hành chính, mà là sự khẳng định mức độ minh bạch, năng lực và đạo đức công vụ của chủ thể thực thi quyền lực. Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD, 2022), Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP, 2021), INTOSAI (2013) đều khẳng định giải trình là yếu tố cấu thành niềm tin công dân, là nền tảng duy trì ổn định chính trị và hiệu quả điều hành.

Trong bối cảnh Việt Nam đang chuyển từ mô hình hành chính “mệnh lệnh - kiểm soát” sang hành chính “phục vụ - kiến tạo”, giải trình trở thành thước đo quan trọng của chất lượng quản trị. Vì vậy, xây dựng văn hóa giải trình không chỉ là yêu cầu kỹ thuật hành chính mà còn là định hướng chiến lược nhằm nâng cao chất lượng quản lý công, nhất là trong mô hình chính quyền địa phương 2 cấp hiện nay.

CƠ SỞ LÝ LUẬN

Khái niệm và bản chất

Giải trình là quá trình cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền công khai, giải thích và chịu trách nhiệm về quyết định, hành động và kết quả thực thi công vụ trước người dân và cơ quan giám sát. Khi hoạt động giải trình được thực hành thường xuyên, tự giác và có hệ thống, nó trở thành văn hóa tổ chức, hình thành “văn hóa giải trình”.

Bản chất của văn hóa giải trình là sự kết hợp giữa trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm chính trị và trách nhiệm đạo đức. Văn hóa giải trình biểu hiện qua 5 đặc trưng cơ bản: (1) tính chủ động - sẵn sàng công khai thông tin mà không đợi yêu cầu; (2) tính minh bạch - thể hiện qua dữ liệu, quy trình và kết quả cụ thể, có thể kiểm chứng; (3) tính phản hồi - biết lắng nghe và trả lời công dân bằng hành động thực chất; (4) tính học hỏi - biến phản biện thành động lực đổi mới; (5) tính liêm chính - không né tránh, không đổ lỗi, dám chịu trách nhiệm cá nhân.

Giải trình trong mô hình quản trị công hiện đại

Theo Lý thuyết quản trị công mới (Osborne, 2010), giải trình là một chuỗi quan hệ đa chiều: từ cơ quan hành pháp với cơ quan lập pháp, giữa các tổ chức trong khu vực công, giữa chính quyền với công dân, truyền thông, xã hội dân sự. Mỗi cấp độ giải trình gắn với các công cụ và cơ chế khác nhau, như báo cáo định kỳ, kiểm toán công, tham vấn công dân, hoặc dữ liệu mở. Do đó, văn hóa giải trình phải gắn với thể chế, công nghệ và đạo đức công vụ - 3 trụ cột của quản trị công minh bạch.

Theo khảo sát của UNDP (2021), niềm tin của người dân vào chính quyền địa phương có xu hướng cải thiện ở những nơi triển khai hiệu quả các cơ chế công khai thông tin và tiếp xúc, đối thoại với cử tri.

THỰC TRẠNG VÀ YÊU CẦU ĐẶT RA Ở VIỆT NAM Những chuyển biến tích cực

Ở Việt Nam, trách nhiệm giải trình đã được đề cập trong nhiều quy định pháp luật, song trong thời gian dài chủ yếu được đặt ra theo từng lĩnh vực, từng quan hệ quản lý, chưa hình thành một khuôn khổ pháp lý chung về giải trình trong quản trị công. Bước phát triển đáng chú ý là Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2025 đã tiếp tục làm rõ và thể chế hóa hoạt động giải trình trong khuôn khổ giám sát của cơ quan dân cử. Theo đó, giải trình được thực hiện tại phiên họp của Quốc hội và tại phiên họp Thường trực HĐND trong thời gian giữa hai kỳ họp HĐND, với đối tượng, nội dung và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan được xác định trong pháp luật về hoạt động giám sát (Quốc hội, 2025).

Đây là bước tiến quan trọng, bởi giải trình không còn chỉ được hiểu như việc cơ quan nhà nước cung cấp thông tin hoặc trả lời khi có yêu cầu, mà đã trở thành một phương thức giám sát được luật hóa, có chủ thể tổ chức, chủ thể giải trình và cơ chế xem xét kết quả. Luật đồng thời tăng cường trách nhiệm thực hiện nghị quyết, kết luận, kiến nghị giám sát, tạo cơ sở để hoạt động giải trình gắn với trách nhiệm sau giám sát.

Khoảng trống của thể chế giải trình

Tuy nhiên, giải trình hiện mới được quy định tương đối rõ trong khuôn khổ hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, chưa đồng nghĩa với việc trách nhiệm giải trình đã trở thành một nguyên tắc chung, được thiết kế thống nhất và áp dụng xuyên suốt trong quản trị công.

Khoảng trống này thể hiện ở việc các quy định về giải trình vẫn nằm rải rác trong các lĩnh vực và cơ chế khác nhau; chưa có một khuôn khổ thống nhất xác định xuyên suốt khi nào phải giải trình, ai có quyền yêu cầu, chủ thể nào phải giải trình, giải trình đến đâu, thời hạn và hình thức như thế nào, trách nhiệm khắc phục sau giải trình ra sao và kết quả thực hiện được công khai, kiểm chứng thế nào. Vì vậy, trên thực tế, giải trình vẫn có nguy cơ được thực hiện chủ yếu khi có yêu cầu giám sát, chất vấn hoặc phát sinh vấn đề cần làm rõ, thay vì trở thành một nghĩa vụ quản trị thường xuyên của cơ quan công quyền đối với người dân và xã hội.

Yêu cầu đặt ra

Từ thực tiễn đó, yêu cầu đặt ra hiện nay không chỉ là tiếp tục hoàn thiện quy định về giải trình trong hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, mà cần nghiên cứu từng bước thể chế hóa trách nhiệm giải trình như một nguyên tắc xuyên suốt của quản trị công. Giải trình cần được đặt trong toàn bộ chu trình chính sách và thực thi công vụ: từ hoạch định, ban hành quyết định, phân bổ và sử dụng nguồn lực công, tổ chức thực hiện chính sách đến cung cấp dịch vụ công và xử lý phản ánh của người dân. Cùng với đó là xác định rõ chủ thể chịu trách nhiệm, quyền yêu cầu thông tin và giải trình, thời hạn phản hồi, trách nhiệm khắc phục và cơ chế công khai kết quả. Trong bối cảnh chuyển đổi số và quản trị dựa trên dữ liệu, mục tiêu cuối không phải là tạo thêm một thủ tục hành chính, mà là hình thành một phương thức vận hành trong đó quyết định phải có căn cứ, hoạt động phải có thông tin, kết quả phải có kiểm chứng và trách nhiệm phải được xác định rõ. Giải trình cần trở thành một thuộc tính bình thường của quản trị công, góp phần tăng tính minh bạch, hiệu quả và trách nhiệm của bộ máy nhà nước, đặc biệt là trong mô hình chính quyền địa phương 2 cấp hiện nay.

GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VĂN HÓA GIẢI TRÌNH TRONG KHU VỰC CÔNG

Hoàn thiện khung thể chế

Trước hết cần luật hóa đầy đủ trách nhiệm giải trình. Mỗi văn bản quy phạm pháp luật mới phải xác định rõ chủ thể chịu trách nhiệm giải trình, đối tượng tiếp nhận giải trình và hình thức giải trình. Bên cạnh đó, xây dựng báo cáo giải trình công vụ quốc gia công khai hằng năm, tổng hợp từ các bộ, ngành và địa phương. HĐND các cấp cần ban hành nghị quyết chuyên đề về giải trình, quy định trách nhiệm của UBND, sở ngành trong việc cung cấp thông tin, phản hồi và công khai tiến độ thực hiện sau giám sát.

Đề xuất mô hình “giải trình 2 chiều” trong quản trị công

Để khắc phục tình trạng giải trình mang tính hình thức và một chiều, nghiên cứu đề xuất mô hình “giải trình 2 chiều” như một cấu phần trung tâm trong xây dựng văn hóa giải trình.

Bản chất mô hình

Mô hình giải trình 2 chiều là cơ chế tương tác liên tục giữa: Chủ thể giải trình (UBND, cơ quan hành chính) và chủ thể giám sát - phản hồi (HĐND, cử tri, xã hội). Thay vì chỉ dừng ở việc “bị yêu cầu thì giải trình”, mô hình này thiết lập chu trình đối thoại chính sách 2 chiều, trong đó: Cơ quan hành chính chủ động công khai - giải thích - cập nhật tiến độ; Cơ quan giám sát phản hồi - chất vấn - kiến nghị điều chỉnh.

Cấu trúc vận hành

Mô hình vận hành theo chu trình khép kín 5 bước: Công khai thông tin và kế hoạch; Thực thi chính sách; Giải trình định kỳ và đột xuất; Phản hồi, chất vấn và đánh giá; Điều chỉnh chính sách và công khai kết quả. Điểm cốt lõi là: Giải trình không phải là điểm kết thúc, mà là mắt xích trung tâm của vòng lặp cải tiến chính sách.

Điều kiện vận hành

Để mô hình hoạt động hiệu quả, cần bảo đảm 3 điều kiện: Thể chế (quy định rõ trách nhiệm giải trình và hậu giám sát); Công nghệ (dữ liệu mở, dashboard theo dõi); Văn hóa công vụ (tinh thần minh bạch, không né tránh).

Giá trị của mô hình

Mô hình này giúp chuyển từ “giải trình bị động” sang “quản trị chủ động”; gắn giải trình với chất lượng chính sách; đồng thời, tăng cường niềm tin công dân.

Chuẩn hóa quy trình và công cụ giải trình

Mỗi quy trình công vụ cần thiết kế theo vòng đời giải trình, bao gồn: lập kế hoạch, ra quyết định, công khai, triển khai, báo cáo, phản hồi, khắc phục. Mỗi bước phải có tiêu chí đánh giá cụ thể.

Bên cạnh đó, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá chất lượng giải trình với 4 tiêu chí: tính trung thực; tính rõ ràng; tính kịp thời; tính phản hồi xã hội. Ở cấp tỉnh, có thể thí điểm mô hình Hội nghị giải trình công vụ định kỳ, trong đó người đứng đầu sở, ngành, UBND các trực tiếp trình bày kết quả thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và trả lời công khai trước cử tri và cơ quan truyền thông.

Ứng dụng công nghệ số và dữ liệu mở

Chuyển đổi số là động lực quan trọng thúc đẩy hình thành văn hóa giải trình. Việc số hóa dữ liệu ngân sách, hồ sơ công vụ và văn bản hành chính cho phép truy xuất thông tin theo thời gian thực, qua đó nâng cao tính minh bạch và khả năng giám sát. Các địa phương có thể phát triển cổng giải trình điện tử, tích hợp hệ thống tiếp nhận và xử lý phản ánh, kiến nghị của người dân; bảng điều khiển (dashboard) giám sát tiến độ thực hiện nghị quyết của HĐND; bản đồ ngân sách công cũng như chuyên mục “Trả lời của người đứng đầu”. Khi thông tin được công khai một cách hệ thống, hoạt động giải trình không còn mang tính áp lực mà trở thành cơ chế tự điều chỉnh của tổ chức. Điều này không chỉ tạo điều kiện cho người dân tham gia giám sát mà còn hỗ trợ lãnh đạo ra quyết định dựa trên dữ liệu thay vì cảm tính.

Xây dựng môi trường khuyến khích giải trình và bảo vệ người nói thật

Cần ban hành quy định bảo vệ người tố cáo, người tự nhận sai sót nhưng có hành động khắc phục. Đồng thời xây dựng hệ thống khen thưởng công chức có hành vi giải trình minh bạch, sáng tạo trong quản lý.

Đào tạo kỹ năng và đạo đức giải trình

Đội ngũ cán bộ, công chức cần được đào tạo về các kỹ năng như trả lời chất vấn; phân tích dữ liệu và báo cáo kết quả đầu ra; giao tiếp công vụ với công dân và truyền thông; đạo đức trách nhiệm và xử lý khủng hoảng thông tin. Các cơ sở đào tạo như Học viện Hành chính Quốc gia, Học viện Chính trị khu vực, các trường chính trị tỉnh cần đưa “kỹ năng giải trình và phản hồi xã hội” vào chương trình đào tạo chính thức.

ỨNG DỤNG MÔ HÌNH GIẢI TRÌNH 2 CHIỀU TRONG GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Trong quản trị công, ngân sách nhà nước là lĩnh vực gắn trực tiếp với việc phân bổ, sử dụng nguồn lực công và quyền lợi của người dân, do đó có yêu cầu cao về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Đây cũng là lĩnh vực phù hợp để vận dụng mô hình giải trình 2 chiều theo hướng tăng cường trao đổi thông tin giữa cơ quan quản lý, cơ quan dân cử và xã hội.

Mô hình được đề xuất trên cơ sở các quy định hiện hành về quản lý ngân sách, công khai tài chính và hoạt động giám sát của Quốc hội, HĐND, không thay thế các trình tự, thủ tục ngân sách theo luật định.

Vận dụng mô hình vào chu trình ngân sách

Có thể vận dụng mô hình giải trình hai chiều vào giám sát ngân sách theo 4 giai đoạn cơ bản:

Lập dự toán - giải trình từ đầu vào: UBND công khai các thông tin chủ yếu về dự toán, căn cứ và các giả định chính sách; đồng thời, làm rõ mục tiêu, thứ tự ưu tiên và dự kiến kết quả sử dụng nguồn lực. Ban của HĐND thực hiện thẩm tra, xem xét, quyết định theo thẩm quyền; đại biểu HĐND và các chủ thể liên quan có điều kiện tiếp cận thông tin, phản biện và đề xuất điều chỉnh ngay từ khâu lập dự toán.

Thực hiện ngân sách - chuyển từ giám sát theo kỳ sang theo dõi thường xuyên: Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý cập nhật tình hình thu, chi và tiến độ thực hiện các nhiệm vụ, chương trình, dự án theo quy định. Trên nền tảng chuyển đổi số, có thể xây dựng dashboard ngân sách - bảng điều khiển trực quan hóa dữ liệu - để HĐND theo dõi những chỉ tiêu quan trọng, nhận diện biến động, phát hiện vấn đề và yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải trình khi cần thiết. Cách tiếp cận này giúp bổ sung cho phương thức giám sát truyền thống. Trong đó, dữ liệu không chỉ được sử dụng để tổng hợp, đánh giá sau kỳ ngân sách mà còn trở thành công cụ cảnh báo và hỗ trợ giám sát trong quá trình thực hiện.

Giải trình giữa kỳ - từ số liệu sang kết quả: Trên cơ sở kết quả thực hiện, UBND và các cơ quan liên quan không chỉ cung cấp số liệu thu, chi mà cần làm rõ kết quả đầu ra, mức độ hoàn thành mục tiêu, những khoản chậm tiến độ hoặc chưa đạt yêu cầu, nguyên nhân và phương án xử lý. HĐND, Thường trực HĐND và các chủ thể giám sát có thể đặt câu hỏi, yêu cầu làm rõ những vấn đề phát sinh và theo dõi việc thực hiện các cam kết, kiến nghị sau giải trình. Đây chính là điểm để mô hình giải trình 2 chiều phát huy tác dụng: cơ quan quản lý cung cấp thông tin và chịu trách nhiệm giải trình; cơ quan dân cử và xã hội phản hồi, đặt câu hỏi, giám sát việc thực hiện.

Quyết toán - giải trình về hiệu quả sử dụng nguồn lực: Ở giai đoạn quyết toán, trọng tâm không chỉ là kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của các khoản thu, chi mà từng bước hướng tới làm rõ ngân sách đã tạo ra kết quả gì, mức độ đạt mục tiêu ra sao và nguồn lực công được sử dụng có hiệu quả hay không. Việc công khai thông tin quyết toán, kết quả thực hiện và các vấn đề cần khắc phục tạo điều kiện để HĐND tiếp tục giám sát, đồng thời tăng khả năng tiếp cận thông tin của người dân và xã hội.

Nếu được vận dụng phù hợp, mô hình giải trình 2 chiều có thể góp phần chuyển hoạt động giám sát ngân sách từ cách tiếp cận thiên về “hậu kiểm” sang theo dõi và phản hồi trong cả chu trình chính sách, nhưng vẫn bảo đảm không thay thế các thẩm quyền, trình tự quyết định và quyết toán ngân sách theo quy định pháp luật.

Công cụ triển khai

Để mô hình có thể vận hành trên thực tế, cần kết hợp giữa công cụ pháp lý, công cụ dữ liệu và phương thức tương tác. Một số công cụ có thể nghiên cứu, áp dụng gồm: Dashboard ngân sách công (trực quan hóa các chỉ tiêu thu, chi, giải ngân, tiến độ thực hiện nhiệm vụ, chương trình, dự án); Cổng dữ liệu mở (tạo điều kiện để người dân, đại biểu HĐND và các chủ thể giám sát tiếp cận dữ liệu ngân sách theo mức độ và phạm vi pháp luật cho phép); Báo cáo giải trình theo kết quả (bổ sung cho báo cáo tài chính truyền thống, tập trung vào mục tiêu, kết quả đầu ra, nguyên nhân chênh lệch và trách nhiệm xử lý); Phiên/hội nghị giải trình công khai (tạo không gian trao đổi trực tiếp, trong đó cơ quan quản lý làm rõ vấn đề, chủ thể giám sát đặt câu hỏi và theo dõi việc thực hiện cam kết sau giải trình).

Tác động kỳ vọng đối với quản trị tài chính công

Về lâu dài, vận dụng mô hình giải trình 2 chiều trong giám sát ngân sách có thể góp phần nâng cao chất lượng quyết định và phân bổ nguồn lực công; phát hiện sớm những vấn đề trong quá trình thực hiện; giảm chi phí và độ trễ của hoạt động giám sát; tăng tính minh bạch tài khóa và trách nhiệm của cơ quan sử dụng ngân sách. Quan trọng hơn, mô hình này tạo sự kết nối giữa dữ liệu - giải trình - giám sát - phản hồi - điều chỉnh, qua đó từng bước hình thành cách tiếp cận quản trị trong đó ngân sách không chỉ được kiểm soát về mặt “đã chi đúng hay chưa”, mà còn được đặt câu hỏi về “chi để làm gì, đạt kết quả gì và ai chịu trách nhiệm về kết quả đó”.

KẾT LUẬN

Xây dựng văn hóa giải trình trong quản trị công không chỉ là yêu cầu cải cách hành chính, mà là quá trình thiết lập một chuẩn mực vận hành mới của bộ máy nhà nước dựa trên minh bạch, trách nhiệm và tương tác xã hội.

Trên cơ sở phân tích lý luận và thực tiễn, nghiên cứu đã đề xuất mô hình “giải trình 2 chiều” như một cấu phần trung tâm của văn hóa giải trình trong quản trị công hiện đại. Mô hình này không chỉ khắc phục tính hình thức của hoạt động giải trình hiện nay, mà còn thiết lập cơ chế đối thoại chính sách liên tục giữa cơ quan hành chính và cơ quan giám sát. Việc vận dụng mô hình vào lĩnh vực tài chính công cho thấy: khi giải trình được tích hợp vào toàn bộ chu trình ngân sách, hoạt động giám sát không còn mang tính hậu kiểm mà trở thành quá trình đồng hành, phản hồi và điều chỉnh chính sách theo thời gian thực. Khi được thể chế hóa và vận hành hiệu quả, mô hình giải trình 2 chiều sẽ góp phần hình thành văn hóa giải trình thực chất, qua đó nâng cao chất lượng quản trị công và củng cố niềm tin của người dân đối với bộ máy nhà nước, đặc biệt trong mô hình chính quyền địa phương 2 cấp hiện nay.

Tài liệu tham khảo:

1. INTOSAI (2013). Lima Declaration on Accountability and Performance Auditing.

2. OECD (2022). Building Trust and Reinforcing Democracy: Accountability in Public Governance.

3. Osborne, S. (2010). The New Public Governance: Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance.

4. Quốc hội (2025). Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, số 121/2025/QH15 ngày 10/12/2025.

5. UNDP (2021). Public Sector Accountability and Transparency Report.