TS. Vương Phương Hoa
Đại học Kinh tế Đà Nẵng
ĐẶT VẤN ĐỀ
Trong bối cảnh biến đổi khí hậu toàn cầu ngày càng diễn biến phức tạp, thị trường carbon đã nổi lên như một trong những công cụ kinh tế quan trọng nhằm giảm phát thải khí nhà kính (KNK) và thúc đẩy tăng trưởng xanh. Theo Ủy ban Liên chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC), để đạt mục tiêu giữ nhiệt độ trái đất tăng không quá 1,5°C so với thời kỳ tiền công nghiệp, các quốc gia cần thực hiện các biện pháp cắt giảm mạnh phát thải, trong đó thị trường carbon được coi là cơ chế linh hoạt, giúp tối ưu chi phí giảm phát thải và khuyến khích đổi mới công nghệ.
Đối với Việt Nam, thị trường carbon không chỉ là một lựa chọn chính sách, mà là yêu cầu bắt buộc nhằm thực hiện các cam kết quốc tế. Tại Hội nghị COP26 (2021), Thủ tướng Chính phủ đã tuyên bố cam kết đạt mức phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050 (Net Zero), đồng thời tham gia vào các sáng kiến toàn cầu về giảm phát thải metan và chuyển dịch năng lượng công bằng. Để cụ thể hóa các cam kết này, Việt Nam đã xây dựng Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC 2022), trong đó đặt mục tiêu giảm phát thải KNK 27% vào năm 2030 so với kịch bản phát triển thông thường, với sự hỗ trợ quốc tế.
Tuy nhiên, thị trường carbon là một cơ chế phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực (môi trường, năng lượng, công nghiệp, tài chính, thương mại) và chịu sự tác động trực tiếp từ hệ thống pháp lý quốc tế (Thỏa thuận Paris, Điều 6). Do vậy, để thị trường carbon ở Việt Nam vận hành minh bạch, hiệu quả và phù hợp với thông lệ quốc tế, vai trò của Nhà nước là hết sức quan trọng. Nhà nước vừa đóng vai trò định hướng (thiết lập khung pháp lý, chiến lược và mục tiêu quốc gia), vừa đảm nhiệm giám sát (thiết lập hệ thống MRV, đảm bảo tính minh bạch và công bằng), đồng thời thực hiện điều tiết (quản lý cung - cầu tín chỉ carbon, ổn định giá, phân bổ nguồn lực tái đầu tư cho tăng trưởng xanh).
KHÁI QUÁT VỀ VAI TRÒ NHÀ NƯỚC TRONG THỊ TRƯỜNG CARBON
Thị trường carbon và đặc trưng của nó
Thị trường carbon (carbon market) được hiểu là cơ chế kinh tế cho phép mua - bán, trao đổi hạn ngạch phát thải hoặc tín chỉ carbon, nhằm khuyến khích các chủ thể cắt giảm phát thải khí nhà kính (KNK) với chi phí thấp nhất. Trên thế giới, có hai loại hình cơ bản:
Thị trường carbon bắt buộc (compliance market): vận hành dựa trên quy định pháp lý của nhà nước hoặc các tổ chức khu vực/quốc tế, như hệ thống trao đổi phát thải EU (EU ETS).
Thị trường carbon tự nguyện (voluntary market): cho phép các doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân mua tín chỉ carbon để bù đắp lượng phát thải của mình, không chịu ràng buộc pháp lý.
Điểm đặc biệt của thị trường carbon so với các thị trường hàng hóa khác là: (i) Đối tượng giao dịch (hạn ngạch phát thải, tín chỉ carbon) mang tính pháp lý và kỹ thuật cao; (ii) Thị trường có sự chi phối lớn từ các cam kết quốc tế (Thỏa thuận Paris, Điều 6); (iii) Tính chất liên ngành, liên quan chặt chẽ đến môi trường, năng lượng, tài chính và thương mại.
Chính vì những đặc điểm đó, vai trò của Nhà nước trong thị trường carbon trở nên trung tâm, nhằm bảo đảm thị trường hoạt động minh bạch, công bằng và hiệu quả, đồng thời gắn kết với mục tiêu phát triển quốc gia.
Vai trò tổng quát của nhà nước trong thị trường carbon
Theo lý thuyết về thể chế và điều tiết thị trường, Nhà nước cần thực hiện 3 nhóm chức năng cốt lõi trong thị trường carbon:
(i) Vai trò định hướng: Nhà nước thiết lập khung pháp lý, định ra các mục tiêu giảm phát thải quốc gia (NDC), ban hành chiến lược và lộ trình vận hành thị trường. Điều này đảm bảo sự nhất quán và định hình hướng phát triển dài hạn, tạo niềm tin cho doanh nghiệp và nhà đầu tư.
(ii) Vai trò giám sát: Nhà nước xây dựng hệ thống đo đạc - báo cáo - thẩm định (MRV), ban hành quy chuẩn kỹ thuật, giám sát hoạt động giao dịch tín chỉ carbon. Giám sát không chỉ nhằm đảm bảo tính minh bạch, mà còn ngăn ngừa gian lận và thao túng thị trường.
(iii) Vai trò điều tiết: Nhà nước kiểm soát cung - cầu hạn ngạch phát thải, điều tiết giá carbon, áp dụng chế tài xử phạt khi vi phạm. Đồng thời, Nhà nước sử dụng nguồn thu từ đấu giá hạn ngạch hoặc thuế carbon để tái đầu tư cho các dự án giảm phát thải và hỗ trợ nhóm ngành chịu tác động mạnh.
VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRONG ĐỊNH HƯỚNG, GIÁM SÁT VÀ ĐIỀU TIẾT THỊ TRƯỜNG CARBON
Vai trò định hướng: Xây dựng chiến lược, khung pháp lý và lộ trình phát triển
Định hướng chính trị và pháp lý
Điều 6 Thỏa thuận Paris (2015) khẳng định, vai trò của các quốc gia trong việc thiết lập cơ chế hợp tác, trao đổi tín chỉ carbon xuyên biên giới. Điều này nhấn mạnh rằng, thị trường carbon phải được quản lý bởi Nhà nước để đảm bảo tính minh bạch và tránh tính hai lần (double counting).
IPCC (2022) chỉ rõ rằng, cơ chế thị trường carbon chỉ phát huy hiệu quả khi có hệ thống quản trị minh bạch, được Nhà nước giám sát chặt chẽ.
Việt Nam đã khẳng định cam kết mạnh mẽ tại COP26 (2021) về việc đạt phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050. Đây là cơ sở chính trị tối cao cho việc phát triển thị trường carbon.
Hiện nay, vai trò định hướng của Nhà nước thể hiện rõ ở các văn bản pháp lý quan trọng, như: Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 (Điều 139): lần đầu tiên quy định việc tổ chức và phát triển thị trường carbon trong nước, bao gồm trao đổi hạn ngạch phát thải KNK và tín chỉ carbon.
Nghị định số 06/2022/NĐ-CP đã cụ thể hóa Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, đưa ra cơ chế phân bổ hạn ngạch phát thải KNK cho cơ sở phát thải lớn; quy định việc trao đổi, bù trừ tín chỉ carbon trong nước và quốc tế.
Quyết định số 01/2022/QĐ-TTg ban hành danh mục lĩnh vực, cơ sở phát thải KNK phải thực hiện kiểm kê KNK, đã phê duyệt lộ trình phát triển thị trường carbon ở Việt Nam, gồm 2 giai đoạn: 2025- 2027: Thí điểm thị trường carbon, vận hành thử sàn giao dịch tín chỉ carbon; 2028 trở đi: Chính thức vận hành thị trường carbon trong nước. Như vậy, Nhà nước Việt Nam đã đóng vai trò “kiến tạo” khi thiết lập hành lang pháp lý và lộ trình cụ thể, giúp doanh nghiệp và các bên liên quan có định hướng dài hạn.
Định hướng chiến lược ngành và liên kết quốc tế
Ngoài khuôn khổ pháp lý, Nhà nước còn định hướng thị trường carbon gắn với chiến lược phát triển quốc gia, như: Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu đến 2050: thị trường carbon là công cụ kinh tế để đạt mục tiêu giảm phát thải 43,5% vào 2030; Chiến lược tăng trưởng xanh (2021-2030, tầm nhìn 2050): yêu cầu tích hợp công cụ carbon pricing (giá carbon) để khuyến khích đổi mới công nghệ.
Bên cạnh đó, về hợp tác quốc tế, Việt Nam cũng đã tham gia Cơ chế tín chỉ chung (JCM) với Nhật Bản từ 2013, đang hợp tác với WB, ADB về xây dựng năng lực MRV và kết nối thị trường carbon. Điều này cho thấy, vai trò của Nhà nước không chỉ giới hạn trong biên giới quốc gia, mà còn hướng tới liên kết quốc tế, mở cơ hội cho doanh nghiệp Việt tham gia các thị trường carbon toàn cầu.
Vai trò giám sát: Đảm bảo minh bạch, công bằng và hiệu quả
Hệ thống MRV - công cụ giám sát trung tâm
Nhà nước Việt Nam đang xây dựng hệ thống đo đạc - báo cáo - thẩm định (MRV) cấp quốc gia cho phát thải KNK. Theo Nghị định số 06/2022/NĐ- CP, các cơ sở có phát thải từ 3.000 tấn CO2e/năm trở lên phải kiểm kê KNK và báo cáo cho Bộ Tài nguyên và Môi trường (nay là Bộ Nông nghiệp và Môi trường). Cơ quan nhà nước đảm nhiệm các vai trò: Ban hành quy chuẩn, phương pháp tính toán phát thải. Kiểm tra, xác minh dữ liệu phát thải của doanh nghiệp. Kết nối dữ liệu quốc gia để phục vụ phân bổ hạn ngạch.
Ví dụ: trong năm 2023, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã triển khai thí điểm kiểm kê KNK tại 1.912 cơ sở thuộc các ngành năng lượng, công nghiệp chế biến - chế tạo, giao thông vận tải. Đây là bước quan trọng để thiết lập cơ sở dữ liệu đầu vào cho thị trường carbon.
Giám sát giao dịch và tránh gian lận
Một rủi ro lớn trong thị trường carbon là “tín chỉ rác” (tín chỉ không có giá trị giảm phát thải thực). Để tránh tình trạng này, Nhà nước Việt Nam có nhiệm vụ: i) Thiết lập sàn giao dịch tín chỉ carbon quốc gia dưới sự quản lý của Nhà nước. ii) Xác minh dự án tạo tín chỉ carbon, chỉ cấp tín chỉ cho dự án đáp ứng tiêu chuẩn giảm phát thải thực sự. iii) Giám sát hoạt động mua bán, tránh tình trạng thao túng hoặc “tính hai lần” (double counting). Như vậy, Nhà nước đóng vai trò “trọng tài” đảm bảo tính minh bạch và công bằng, từ đó củng cố niềm tin của doanh nghiệp và nhà đầu tư.
Vai trò điều tiết: Ổn định thị trường và phân bổ lợi ích
Phân bổ hạn ngạch và điều tiết cung - cầu
Theo Nghị định số 06/2022/NĐ-CP, Nhà nước phân bổ hạn ngạch phát thải KNK cho các cơ sở phát thải lớn. Điều này có ý nghĩa điều tiết cung - cầu tín chỉ carbon, từ đó ảnh hưởng trực tiếp đến giá carbon. Hệ thống giao dịch phát thải của Liên minh châu Âu (EU ETS) đã từng thất bại giai đoạn đầu khi cấp phát miễn phí quá nhiều, khiến giá carbon xuống thấp. Sau đó, EU ETS áp dụng đấu giá hạn ngạch và cơ chế dự trữ để kiểm soát cung - cầu. Từ kinh nghiệm của EU, Việt Nam cần thiết kế cơ chế phân bổ hợp lý, kết hợp giữa cấp phát miễn phí (giai đoạn đầu để giảm sốc) và đấu giá (tạo nguồn thu cho Nhà nước).
Sử dụng nguồn thu từ thị trường carbon
Nguồn thu từ đấu giá hạn ngạch hoặc thuế carbon có thể trở thành quỹ quan trọng để Nhà nước: Tái đầu tư vào các dự án năng lượng tái tạo, tiết kiệm năng lượng; Hỗ trợ chuyển đổi công nghệ cho doanh nghiệp phát thải cao; Hỗ trợ các nhóm dễ bị tổn thương (người lao động, cộng đồng nghèo).
Chẳng hạn, EU ETS dùng 50% nguồn thu đấu giá hạn ngạch để lập Quỹ đổi mới (Innovation Fund) hỗ trợ công nghệ carbon thấp. Việt Nam có thể tham khảo mô hình này để sử dụng nguồn thu một cách công bằng và hiệu quả.
Kết hợp thị trường carbon và các công cụ chính sách khác
Ngoài thị trường carbon, Nhà nước đang nghiên cứu áp dụng thuế carbon và cơ chế tín chỉ bù trừ (offset credits). Việc kết hợp các công cụ này sẽ giúp đa dạng hóa lựa chọn cho doanh nghiệp, đồng thời gia tăng hiệu quả giảm phát thải.
THÁCH THỨC ĐẶT RA ĐỐI VỚI VAI TRÒ NHÀ NƯỚC TRONG PHÁT TRIỂN THỊ TRƯỜNG CARBON VIỆT NAM
Mặc dù đã có nhiều bước đi quan trọng, vai trò Nhà nước Việt Nam trong thị trường carbon vẫn đối mặt với các thách thức, như: Thiếu dữ liệu đầy đủ và chuẩn hóa về phát thải KNK ở nhiều ngành; Năng lực quản lý hạn chế, đặc biệt về MRV và giám sát tín chỉ carbon quốc tế; Nguy cơ giá carbon quá thấp nếu không điều tiết cung - cầu chặt chẽ.
Về hành lang pháp lý, hiện chưa có quy định thống nhất, rõ ràng về quy trình giao dịch, quản lý, giám sát và quyền sở hữu tín chỉ carbon. Nguy cơ chồng chéo giữa các chính sách thuế, phí và cơ chế chuyển quyền kết quả giảm phát thải khiến doanh nghiệp khó hoạch định kế hoạch dài hạn và làm giảm sức hút đối với nhà đầu tư quốc tế.
Về công nghệ và đo lường – báo cáo – thẩm định (MRV), Việt Nam chưa làm chủ các công nghệ chuyển đổi tín chỉ carbon, vẫn phụ thuộc phần lớn vào công nghệ nhập khẩu. Năng lực quốc gia trong kiểm kê KNK và xác minh kết quả giảm phát thải còn hạn chế, chưa đáp ứng tiêu chuẩn quốc tế.
Ngoài ra, các dự án đốt rác phát điện đòi hỏi vốn đầu tư ban đầu rất lớn, trong khi rác thải chưa được phân loại tại nguồn, ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu suất vận hành. Dự án sản xuất biochar quy mô lớn cũng gặp khó khăn do thiếu nền tảng công nghiệp và nguồn nguyên liệu đầu vào ổn định.
Trong khi đó, ý thức phân loại rác, tận dụng tất cả nguồn phế phụ phẩm nông nghiệp và hành động vì biến đổi khí hậu còn hạn chế. Đa số doanh nghiệp, cộng đồng chưa hiểu rõ cơ chế vận hành của thị trường carbon và các cơ hội tài chính, thương mại đi kèm. Ngoài ra, một thách thức khác đó chính là rủi ro về tính toàn vẹn môi trường. Đảm bảo tính bổ sung và tránh tính hai lần là yêu cầu then chốt, đặc biệt với giao dịch song phương theo Điều 6.2 của Thỏa thuận Paris, nhưng đây vẫn là thách thức với Việt Nam.
MỘT SỐ GIẢI PHÁP
Nhằm tăng cường vai trò của Nhà nước trong phát triển thị trường carbon Việt Nam, theo tác giả, cần thực hiện một số giải pháp sau:
Thứ nhất, hoàn thiện khung pháp lý và thể chế. Để thị trường carbon hoạt động minh bạch và hiệu quả, cần tiếp tục cụ thể hóa và hoàn thiện hệ thống pháp luật, như: Ban hành thông tư, hướng dẫn chi tiết về phương pháp kiểm kê KNK, cách phân bổ hạn ngạch phát thải, quy trình đăng ký và chứng nhận tín chỉ carbon; Xây dựng Luật Giá carbon (hoặc bổ sung trong Luật Thuế bảo vệ môi trường) nhằm thống nhất các công cụ định giá carbon (thuế carbon, thị trường carbon, cơ chế bù trừ tín chỉ); Rà soát và đồng bộ hóa các quy định về đầu tư, tài chính, thương mại, giữa các chính sách thuế, phí và cơ chế chuyển quyền kết quả giảm phát thải khiến doanh nghiệp khó hoạch định kế hoạch dài hạn và làm giảm sức hút đối với nhà đầu tư quốc tế.
Về công nghệ và đo lường – báo cáo – thẩm định (MRV), Việt Nam chưa làm chủ các công nghệ chuyển đổi tín chỉ carbon, vẫn phụ thuộc phần lớn vào công nghệ nhập khẩu. Năng lực quốc gia trong kiểm kê KNK và xác minh kết quả giảm phát thải còn hạn chế, chưa đáp ứng tiêu chuẩn quốc tế.
Ngoài ra, các dự án đốt rác phát điện đòi hỏi vốn đầu tư ban đầu rất lớn, trong khi rác thải chưa được phân loại tại nguồn, ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu suất vận hành. Dự án sản xuất biochar quy mô lớn cũng gặp khó khăn do thiếu nền tảng công nghiệp và nguồn nguyên liệu đầu vào ổn định.
Trong khi đó, ý thức phân loại rác, tận dụng tất cả nguồn phế phụ phẩm nông nghiệp và hành động vì biến đổi khí hậu còn hạn chế. Đa số doanh nghiệp, cộng đồng chưa hiểu rõ cơ chế vận hành của thị trường carbon và các cơ hội tài chính, thương mại đi kèm. Ngoài ra, một thách thức khác đó chính là rủi ro về tính toàn vẹn môi trường. Đảm bảo tính bổ sung và tránh tính hai lần là yêu cầu then chốt, đặc biệt với giao dịch song phương theo Điều 6.2 của Thỏa thuận Paris, nhưng đây vẫn là thách thức với Việt Nam.
MỘT SỐ GIẢI PHÁP
Nhằm tăng cường vai trò của Nhà nước trong phát triển thị trường carbon Việt Nam, theo tác giả, cần thực hiện một số giải pháp sau:
Thứ nhất, hoàn thiện khung pháp lý và thể chế. Để thị trường carbon hoạt động minh bạch và hiệu quả, cần tiếp tục cụ thể hóa và hoàn thiện hệ thống pháp luật, như: Ban hành thông tư, hướng dẫn chi tiết về phương pháp kiểm kê KNK, cách phân bổ hạn ngạch phát thải, quy trình đăng ký và chứng nhận tín chỉ carbon; Xây dựng Luật Giá carbon (hoặc bổ sung trong Luật Thuế bảo vệ môi trường) nhằm thống nhất các công cụ định giá carbon (thuế carbon, thị trường carbon, cơ chế bù trừ tín chỉ); Rà soát và đồng bộ hóa các quy định về đầu tư, tài chính, thương mại, năng lượng để tạo hành lang pháp lý thống nhất, tránh chồng chéo.
Ví dụ, EU ETS được củng cố qua nhiều giai đoạn bằng các gói luật “Fit for 55” (2021), giúp khung pháp lý ngày càng rõ ràng và thích ứng với biến động thị trường. Việt Nam cần đi theo hướng này, đảm bảo thị trường carbon luôn gắn với mục tiêu khí hậu và tăng trưởng xanh.
Thứ hai, nâng cao năng lực quản lý và giám sát. Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về phát thải KNK, kết nối với hệ thống MRV và sàn giao dịch carbon. Đào tạo đội ngũ chuyên gia MRV, thẩm định tín chỉ carbon, phối hợp với các tổ chức quốc tế (UNFCCC, WB, ADB) để tiếp cận chuẩn mực quốc tế. Ứng dụng công nghệ số và blockchain trong giám sát tín chỉ carbon, nhằm tránh tình trạng “tín chỉ rác” và bảo đảm minh bạch. Ví dụ: Singapore đã ứng dụng công nghệ số trong sàn giao dịch carbon Climate Impact X (2021), tạo niềm tin cho nhà đầu tư toàn cầu. Việt Nam có thể học hỏi mô hình này để nâng cao chất lượng giám sát.
Thứ ba, điều tiết thị trường linh hoạt và ổn định. Giá carbon biến động quá mạnh hoặc quá thấp đều gây rủi ro. Do đó, Nhà nước cần: Áp dụng cơ chế đấu giá hạn ngạch kết hợp cấp phát miễn phí trong giai đoạn đầu; Thiết lập Quỹ ổn định thị trường carbon, tương tự Cơ chế dự trữ ổn định thị trường (MSR) của EU, để điều chỉnh cung - cầu khi cần thiết; Đa dạng hóa sản phẩm carbon: không chỉ có hạn ngạch phát thải, mà còn có tín chỉ carbon từ dự án rừng, năng lượng tái tạo, tiết kiệm năng lượng. Điều này giúp thị trường carbon Việt Nam tránh “cú sốc” về giá, đồng thời duy trì động lực giảm phát thải dài hạn cho doanh nghiệp.
Thứ tư, hỗ trợ doanh nghiệp và khuyến khích đổi mới công nghệ. Một thị trường carbon bền vững chỉ có thể hình thành khi doanh nghiệp sẵn sàng tham gia. Nhà nước cần: Cung cấp hỗ trợ tài chính và kỹ thuật cho doanh nghiệp nhỏ và vừa trong việc kiểm kê KNK và tham gia thị trường carbon; Tạo cơ chế khuyến khích đầu tư công nghệ carbon thấp, ví dụ ưu đãi thuế, tín dụng xanh, bảo lãnh vay vốn; Phát triển quỹ hỗ trợ chuyển đổi xanh, sử dụng nguồn thu từ đấu giá hạn ngạch để hỗ trợ ngành công nghiệp chịu tác động mạnh (xi măng, thép, năng lượng). Kinh nghiệm Hàn Quốc cho thấy, việc hỗ trợ doanh nghiệp trong giai đoạn đầu giúp tránh phản ứng tiêu cực và duy trì sự đồng thuận xã hội.
Thứ năm, tăng cường hợp tác quốc tế và kết nối thị trường. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, một thị trường carbon chỉ thực sự hiệu quả khi có sự kết nối với các thị trường khác. Nhà nước Việt Nam cần: Tham gia cơ chế tín chỉ quốc tế (Article 6 – Paris Agreement), cho phép doanh nghiệp Việt xuất khẩu tín chỉ carbon sang EU, Nhật Bản, Singapore. Mở rộng hợp tác song phương và đa phương, đặc biệt trong các cơ chế như JCM (Nhật Bản – Việt Nam), ASEAN carbon market platform. Định vị Việt Nam thành trung tâm tín chỉ carbon khu vực, khai thác tiềm năng từ rừng, năng lượng tái tạo và nông nghiệp carbon thấp. Ví dụ: Singapore đã trở thành điểm trung chuyển tín chỉ carbon tại Đông Nam Á nhờ chính sách mở cửa và hợp tác quốc tế. Việt Nam hoàn toàn có thể hướng tới vai trò tương tự nếu có sự chủ động từ phía Nhà nước.
Thứ sáu, nâng cao nhận thức xã hội và thúc đẩy minh bạch. Thị trường carbon không chỉ liên quan đến doanh nghiệp mà còn gắn với lợi ích cộng đồng. Do đó, Nhà nước cần: Đẩy mạnh truyền thông và giáo dục, giúp doanh nghiệp và người dân hiểu rõ về giá trị của tín chỉ carbon và lợi ích giảm phát thải; Tăng cường cơ chế tham gia của cộng đồng, đặc biệt trong các dự án REDD+ (giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng), nơi quyền lợi của người dân địa phương phải được bảo đảm; Công khai minh bạch thông tin về giao dịch carbon, giá cả, hạn ngạch để xây dựng niềm tin.
Tài liệu tham khảo:
