Chính sách tài chính phát triển kinh tế tập thể: Kinh nghiệm từ một số nước

ThS. Lê Minh Hương

Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính

Email: [email protected]

Summary

The collective economy, particularly the cooperative sector, is considered a pillar of the economy in many countries, playing a vital role in national economic structures and serving as an effective instrument for improving farmers’ livelihoods and promoting sustainable poverty reduction. In Viet Nam, in recent years, the Party and the State have issued numerous guidelines and policy orientations aimed at fostering the development of the collective economy. However, the development of the collective economy and cooperatives continues to encounter challenges related to capital mobilization, access to credit, and operational mechanisms. In this context, an examination of international experiences in financial policies supporting collective economy development is essential in order to derive lessons that are appropriate and applicable to Viet Nam.

Keywords: Experience, financial policy, development, collective economy

KINH NGHIỆM CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH PHÁT TRIỂN KINH TẾ TẬP THỂ Ở CÁC NƯỚC

Trung Quốc

Trung Quốc là ví dụ điển hình nhất về việc sử dụng sức mạnh tổng hợp của hệ thống chính trị và tài chính công để thúc đẩy sự phát triển của kinh tế tập thể, hợp tác xã (HTX). Từ năm 2004 đến nay, Trung Quốc đã thực hiện một cuộc cách mạng trong chính sách hỗ trợ, chuyển từ việc “lấy của nông nghiệp nuôi công nghiệp” sang “công nghiệp hỗ trợ nông nghiệp”. Theo đó, Luật HTX Nông dân chuyên ngành (ban hành 2007, sửa đổi 2017) đã luật hóa trách nhiệm của nhà nước: “Nhà nước thúc đẩy sự phát triển của HTX thông qua tài trợ chính phủ”.

Ngân sách nhà nước được phân bổ trực tiếp cho các mục tiêu chiến lược thông qua cơ chế “Bốn khoản trợ cấp” (Four Subsidies), bao gồm: trợ cấp trực tiếp cho người trồng ngũ cốc, trợ cấp giống cây trồng chất lượng cao, trợ cấp mua máy móc nông nghiệp và trợ cấp tổng hợp vật tư nông nghiệp. Tổng các khoản trợ cấp này đã tăng lên hàng trăm tỷ Nhân dân tệ mỗi năm. Đặc biệt, chính sách trợ cấp mua máy móc nông nghiệp ưu tiên cho các HTX hơn là hộ cá thể, nhằm khuyến khích cơ giới hóa đồng bộ và quy mô lớn.

- Về chính sách thuế, hệ thống thuế của Trung Quốc đối với kinh tế tập thể, HTX được thiết kế không chỉ để giảm gánh nặng tài chính mà còn để khuyến khích sự liên kết chặt chẽ giữa HTX và thành viên, tạo ra một chuỗi cung ứng khép kín ưu đãi. Trong đó, Trung Quốc áp dụng chính sách miễn thuế giá trị gia tăng (VAT) toàn diện cho các HTX nông dân chuyên ngành: (i) Đầu ra: HTX bán nông sản do thành viên sản xuất được miễn hoàn toàn thuế VAT; (ii) Đầu vào: Hoạt động bán vật tư nông nghiệp của HTX cho thành viên (bao gồm hạt giống, cây giống, phân bón, thuốc trừ sâu, màng phủ nông nghiệp, máy móc nông nghiệp) cũng được miễn thuế VAT; qua đó, tạo động lực kinh tế mạnh mẽ để nông dân tham gia HTX. Ngoài miễn giảm thuế (VAT), Trung Quốc còn có chính sách miễn giảm thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) cho các HTX như miễn thuế 100% đối với thu nhập từ hoạt động trồng rau, ngũ cốc, khoai tây, cây có dầu, đậu, bông, gai, đường, cây ăn quả, các loại hạt; chăn nuôi gia súc, gia cầm; lâm nghiệp; thu hái lâm sản; đánh bắt cá xa bờ; và các dịch vụ nông nghiệp (tưới tiêu, sơ chế, thú y, khuyến nông); giảm 50% thuế đối với thu nhập từ trồng hoa, trà, cây làm đồ uống khác và nuôi trồng thủy sản nội địa.

- Về chính sách tín dụng, Trung Quốc duy trì một mạng lưới cho vay nông nghiệp chuyên biệt. Ngân hàng Nông nghiệp Trung Quốc (AgBank) và Ngân hàng Phát triển Nông nghiệp Trung Quốc (ADBC) là 2 định chế chính cho vay lâu dài và ngắn hạn cho nông nghiệp, trong khi Hợp tác xã Tín dụng nông thôn (RCC) cũng cung cấp tín dụng cho HTX và thành viên. Trung Quốc cũng thành lập Quỹ Tương trợ nông thôn và Quỹ Phát triển HTX quy mô lớn để hỗ trợ tín dụng ưu đãi (hỗ trợ lãi suất hoặc bảo lãnh cho vay của HTX).

Bên cạnh đó, Trung Quốc đang thực hiện cải cách ba “cơ chế chuyển đổi” nhằm tạo điều kiện cho quyền sở hữu đất đai nông nghiệp được chuyển nhượng theo cơ chế cổ phần, đồng thời cho phép HTX và doanh nghiệp nông nghiệp được thế chấp quyền sử dụng đất để vay vốn. Những cải cách này tạo điều kiện thuận lợi hơn cho HTX huy động vốn dài hạn và liên kết đầu tư trong nông nghiệp. Ngoài ra, Chính phủ Trung Quốc còn khuyến khích việc đưa vốn hỗ trợ hộ nghèo vào HTX dưới dạng góp cổ phần, giúp những hộ này được chia lợi nhuận theo kết quả sản xuất của HTX thay vì nhận trực tiếp trợ cấp; qua đó, tạo nguồn thu nhập bền vững cho các hộ nghèo tích cực tham gia HTX.

Về bảo hiểm nông nghiệp, Trung Quốc đã mở rộng các chương trình bảo hiểm nông nghiệp với tỷ lệ trợ cấp cao cho nông dân (thường 60-80% phí bảo hiểm). Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), trong năm 2024, Chính phủ Trung Quốc đã tăng khoản trợ cấp phí bảo hiểm nông nghiệp lên gần 19% so với trước, thể hiện bằng việc tăng ngân sách cho các chương trình bảo hiểm băng giá, bảo hiểm cây trồng và thủy sản. Quỹ Hỗ trợ Phát triển Nông thôn của Trung ương cũng thường xuyên cấp kinh phí cho các dự án thí điểm về kinh tế tập thể.

Ấn Độ

Ấn Độ có hệ thống chính sách tài chính riêng cho khu vực kinh tế tập thể, HXT nông nghiệp rất đa dạng. Về ngân sách, Ấn Độ đã thành lập Bộ Hợp tác xã (Ministry of Cooperation) và tăng cường cấp kinh phí cho các hoạt động thúc đẩy phát triển HXT. Trong dự toán ngân sách năm tài chính 2025-2026, Quốc hội Ấn Độ tiếp tục tăng cường phân bổ ngân sách cho Bộ HTX so với năm trước. Đồng thời, ngân sách trung ương dành cho Bộ Nông nghiệp và nhiều chương trình nông nghiệp trọng điểm cũng được điều chỉnh tăng đáng kể qua các năm, phản ánh sự ưu tiên ngày càng cao của Chính phủ Ấn Độ đối với khu vực HTX và phát triển nông nghiệp. Ngoài ra, Ấn Độ cũng cung cấp nguồn lực tài chính để duy trì các quỹ như Quỹ Phát triển HTX (Cooperative Development Fund) và các khoản đầu tư hỗ trợ cơ sở hạ tầng cho nông thôn.

- Chính sách thuế của Ấn Độ dành nhiều ưu đãi cho HTX và các tổ chức HTX tín dụng. Trong đó, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) là “lá chắn thuế” quan trọng nhất cho các HTX Ấn Độ. Theo đó, các HTX được phép khấu trừ 100% lợi nhuận (tức là không phải đóng thuế thu nhập) đối với thu nhập phát sinh từ các hoạt động cụ thể phục vụ thành viên, bao gồm: Hoạt động cung cấp tín dụng cho thành viên của các HTX tín dụng; Tiếp thị nông sản của thành viên; Mua vật tư nông nghiệp (hạt giống, gia súc, công cụ) cung cấp cho thành viên; Chế biến nông sản (không sử dụng điện năng); Thu nhập từ lãi tiền gửi tại các HTX khác. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng cho phép HTX mới hoạt động trong lĩnh vực sản xuất hưởng thuế thu nhập 15% (mức ưu đãi dành cho doanh nghiệp sản xuất mới) kể từ ngày 31/3/2024. Các biện pháp khác gồm miễn trừ các giao dịch tiền mặt giữa thành viên và PACS (Trung tâm Hỗ trợ Tín dụng Nông nghiệp) và nâng hạn mức tiền mặt được rút khỏi ngân hàng không bị khấu trừ thuế (TDS). Những quy định trên đã giảm gánh nặng thuế và chi phí cho nhiều HTX, điển hình là ngành sữa và đường đã nhận hỗ trợ thuế cụ thể trong thập kỷ vừa qua.

- Về tín dụng, Ấn Độ duy trì một hệ thống cho vay 3 tầng trong khu vực nông nghiệp. Ngân hàng nhà nước (NABARD) đóng vai trò trung tâm, cấp vốn cho Ngân hàng HTX ở cấp bang và các ngân hàng nông nghiệp & HTX Trung ương tại địa phương; sau đó, các tổ chức thực hiện cấp vốn cho các HTX và thành viên. Cấu trúc này giống như mô hình truyền thống: Ngân hàng HTX nhà nước - Ngân hàng HTX cấp bang - HTX cấp cơ sở. Ấn Độ cũng thực hiện các chính sách hỗ trợ lãi suất như chính phủ cấp trợ cấp 2% lãi suất cho các ngân hàng nông nghiệp đối với khoản vay ngắn hạn 7%/năm dành cho nông dân, đồng thời thưởng 3% lãi suất cho thành viên HTX trả nợ đúng hạn (giảm lãi suất thực còn 4%). Các sáng kiến như Chương trình Pradhan Mantri Mudra Yojana (hỗ trợ tín dụng vi mô không lãi suất cho doanh nghiệp nhỏ và HTX) và các cơ chế cho vay tiêu dùng ưu đãi (ví dụ ở bang Tamil Nadu) cũng góp phần mở rộng tài chính HTX. Qua đó, người nông dân và HTX được vay vốn dễ dàng hơn và giảm gánh nặng lãi suất.

- Về bảo hiểm nông nghiệp, Chính phủ Ấn Độ triển khai chương trình Pradhan Mantri Fasal Bima Yojana (PMFBY) bảo hiểm cây trồng trọng điểm dưới hình thức liên kết giữa nhà nước và tư nhân; nhà nước hỗ trợ một phần phí bảo hiểm cho nông dân, trong khi các công ty bảo hiểm và mạng lưới ngân hàng (bao gồm cả hệ thống các HTX) thực hiện bán bảo hiểm và bồi thường. Chương trình PMFBY thiết lập mức trần phí bảo hiểm mà nông dân phải đóng ở mức rất thấp: tối đa 2% cho vụ Kharif (Mùa mưa), 1,5% cho vụ Rabi (Mùa đông) và 5% cho cây công nghiệp/ làm vườn. Phần chênh lệch giữa mức phí thực tế (actuarial premium) và mức phí nông dân đóng được chính phủ trung ương và bang đồng chi trả.

Thái Lan

Thái Lan có truyền thống về mô hình HTX, đặc biệt trong lĩnh vực nông nghiệp và tín dụng nông thôn. Luật HTX (Cooperatives Act, B.E. 2542) quy định một số chính sách tài chính hỗ trợ kinh tế tập thể, HTX như quy định về Quỹ Hỗ trợ Phát triển HTX (CDF); các HTX được miễn nộp phí khi thực hiện các giao dịch liên quan đến đăng ký quyền sở hữu hoặc các quyền khác đối với tài sản bất động sản. Bên cạnh đó, Thái Lan cũng thực hiện các hỗ trợ nhằm phát triển HTX, cụ thể:

- Về chi NSNN, chi NSNN được ưu tiên sử dụng để cấp vốn điều lệ và duy trì hoạt động cho các thể chế tài chính chuyên nghiệp như Quỹ Hỗ trợ Phát triển HTX (CDF) và chương trình bảo hiểm nông nghiệp quốc gia. Bên cạnh đó, Nhà nước sử dụng NSNN để thực hiện các chương trình trợ cấp cho những mặt hàng nông sản chiến lược (như lúa gạo, dầu cọ, cao su) nhằm ổn định thu nhập nông dân và tạo điều kiện cho HTX hoạt động như kênh thu mua/tổ chức thị trường; chi đầu tư công cho hạ tầng nông thôn (thủy lợi, đường giao thông, kho bãi, cơ sở chế biến).

- Về chính sách thuế, các HTX thành lập theo quy định tại Luật HTX không thuộc đối tượng phải nộp Thuế TNDN; Lãi tiền gửi tiết kiệm tại một HTX được miễn trừ khỏi thu nhập chịu thuế theo Bộ Luật doanh thu; các sản phẩm nông nghiệp chưa qua chế biến hoặc chỉ qua sơ chế thông thường thường thuộc danh mục được miễn VAT...

- Về tín dụng, Ngân hàng Nông nghiệp và HTX Thái Lan (BAAC) là tổ chức tài chính chủ lực tài trợ cho nông dân và HTX. BAAC thường cung cấp vay ưu đãi lãi suất thấp cho nông dân tham gia HTX. Bên cạnh đó, BAAC không chỉ cho vay dựa trên tài sản thế chấp mà phát triển mạnh các sản phẩm tín dụng dựa trên dòng tiền và chuỗi giá trị như BAAC cấp hạn mức tín dụng lớn cho các HTX nông nghiệp để HTX cho các thành viên vay lại. Điều này giúp giảm chi phí quản lý cho ngân hàng và tăng vai trò của HTX; cung cấp tín dụng cho nông dân/ HTX để họ tạm trữ nông sản trong kho chờ giá lên, thay vì phải bán tháo ngay sau thu hoạch.

- Về bảo hiểm, BAAC đóng vai trò là kênh phân phối chính các chương trình bảo hiểm nông nghiệp. Nông dân vay vốn BAAC thường được tư vấn hoặc yêu cầu tham gia bảo hiểm để bảo vệ khả năng trả nợ. Về sản phẩm và cơ chế bảo hiểm, Thái Lan là quốc gia đi đầu trong khu vực về triển khai bảo hiểm chỉ số thời tiết như chương trình bảo hiểm lúa gạo liên kết với BAAC. Thay vì phải giám định thiệt hại từng thửa ruộng, việc chi trả bảo hiểm dựa trên dữ liệu lượng mưa từ trạm đo hoặc vệ tinh. Nếu lượng mưa thấp hơn ngưỡng quy định (hạn hán), hệ thống sẽ tự động kích hoạt chi trả cho nông dân tham gia.

BÀI HỌC KINH NGHIỆM VÀ GỢI Ý CHO VIỆT NAM

Tại Việt Nam, trong các năm gần đây, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách mang tính định hướng nhằm thúc đẩy kinh tế tập thể. Điển hình như Nghị quyết số 20-NQ/TW ngày 16/6/2022 về tiếp tục đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả kinh tế tập thể trong giai đoạn mới và Luật HTX năm 2023 (có hiệu lực từ 01/7/2024) đã hoàn thiện cơ sở pháp lý và thể chế phát triển HTX. Nhờ các chính sách hỗ trợ kịp thời và hiệu quả, kinh tế HTX của Việt Nam đã có bước phát triển nhanh chóng, đóng góp đáng kể vào tăng trưởng và giải quyết việc làm. Tuy vậy, việc phát triển kinh tế tập thể, HTX vẫn gặp nhiều khó khăn về vốn, tín dụng và cơ chế vận hành…

Từ kinh nghiệm quốc tế trên, có thể rút ra một số bài học cho Việt Nam trong thiết kế chính sách tài chính phát triển kinh tế HTX. Cụ thể:

Thứ nhất, tiếp tục duy trì và từng bước tăng cường phân bổ ngân sách nhà nước cho lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, gắn chặt với mục tiêu phát triển kinh tế tập thể và HTX, trên cơ sở tham khảo các định hướng chiến lược và kinh nghiệm thực tiễn của Trung Quốc và Ấn Độ. Theo đó, Nhà nước xem xét bố trí các chương trình chi ngân sách tập trung, ưu tiên đầu tư vào cơ giới hóa nông nghiệp, phát triển hạ tầng phục vụ sản xuất, hỗ trợ giống cây trồng và vật tư đầu vào cho HTX. Đồng thời, xem xét triển khai các cơ chế hỗ trợ trực tiếp như hỗ trợ HTX đầu tư, mua sắm máy móc và thiết bị sản xuất, qua đó, nâng cao năng lực tổ chức sản xuất, hiệu quả kinh tế và vai trò dẫn dắt của khu vực kinh tế tập thể trong phát triển nông nghiệp, nông thôn. Ngoài ra, ngân sách nhà nước cần tăng cường bố trí nguồn lực cho các quỹ bảo lãnh tín dụng, quỹ hỗ trợ phát triển HTX, coi đây là công cụ quan trọng để chia sẻ rủi ro với các tổ chức tín dụng, qua đó khuyến khích mở rộng cho vay đối với HTX.

Thứ hai, chính sách thuế ưu đãi cần cụ thể và mở rộng hơn. Trong đó, nghiên cứu, bổ sung quy định miễn thuế cho giao dịch nội bộ, cụ thể: Thu nhập phát sinh từ giao dịch giữa HTX và thành viên (cung ứng dịch vụ, tiêu thụ sản phẩm) thuộc diện miễn thuế TNDN. Bên cạnh đó, tham khảo kinh nghiệm của Trung Quốc áp dụng chính sách miễn thuế VAT toàn diện (miễn thuế VAT cho HTX bán nông sản do thành viên sản xuất và hoạt động bán vật tư nông nghiệp của HTX cho thành viên) cho các HTX nông nghiệp. Điều này không chỉ giúp tăng lợi nhuận cho HTX mà còn thúc đẩy doanh nghiệp và thương nhân hợp tác phát triển chuỗi giá trị.

Thứ ba, về chính sách tín dụng, kinh nghiệm Ấn Độ và Thái Lan cho thấy tầm quan trọng của ngân hàng HTX và các quỹ hỗ trợ. Vì vậy, Việt Nam cần tiếp tục củng cố hệ thống Quỹ Hỗ trợ phát triển HTX hiện có; nghiên cứu chuyển đổi Quỹ này hoạt động như một định chế tài chính độc lập (tương tự mô hình NABARD của Ấn Độ hay BAAC của Thái Lan); đồng thời, phát huy vai trò của Ngân hàng HTX Việt Nam, Ngân hàng chính sách và Ngân hàng Nông nghiệp (Agribank) trong việc cấp tín dụng ưu đãi cho HTX. Bên cạnh đó, tiếp tục mở rộng tài sản đảm bảo và cho vay theo chuỗi như kinh nghiệm của Trung Quốc, Thái Lan. Ngân hàng Nhà nước cần ban hành hướng dẫn cụ thể về việc nhận thế chấp bằng: (1) Tài sản hình thành trên đất thuê (nhà kính, nhà kho); (2) Hợp đồng bao tiêu sản phẩm và dòng tiền tương lai; (3) Hàng hóa trong kho (kết hợp với dịch vụ quản lý kho chuyên nghiệp).

Bên cạnh đó, Nhà nước cần đẩy mạnh chính sách bảo hiểm nông nghiệp cho thành viên HTX như mở rộng chương trình bảo hiểm cây trồng (kinh nghiệm của Ấn Độ) và nghiên cứu các sản phẩm bảo hiểm mới như bảo hiểm tài sản HTX, bảo hiểm chỉ số (kinh nghiệm của Thái Lan) giúp kinh tế tập thể phát triển bền vững và hiệu quả hơn trong thời gian tới.

Ngoài ra, nghiên cứu phát triển các gói tín dụng chuyên biệt cho HTX, bao gồm: tín dụng không có tài sản bảo đảm dựa trên dòng tiền và phương án kinh doanh; tín dụng xanh; tín dụng phát triển chuỗi giá trị nông nghiệp; và các gói tín dụng nhỏ phục vụ chuyển đổi số. Đồng thời, khuyến khích các tổ chức tín dụng thiết kế sản phẩm cho vay theo chuỗi, cho vay kết hợp với bảo hiểm nông nghiệp, từ đó giảm rủi ro cho ngân hàng và tăng khả năng vay vốn của HTX.

Thứ tư, về chính sách bảo hiểm, mở rộng và hoàn thiện chính sách bảo hiểm theo hướng phù hợp hơn với đặc thù của hợp tác xã. Chính sách bảo hiểm cần được điều chỉnh để tăng mức độ hấp dẫn và khả năng tiếp cận đối với HTX, thông qua việc đa dạng hóa sản phẩm bảo hiểm, mở rộng danh mục đối tượng và rủi ro được bảo hiểm, đồng thời đơn giản hóa thủ tục tham gia và giải quyết bồi thường. Nhà nước cần khuyến khích các doanh nghiệp bảo hiểm phối hợp với HTX, tổ chức tín dụng và chính quyền địa phương trong thiết kế các gói bảo hiểm phù hợp với quy mô, đặc điểm sản xuất và khả năng tài chính của HTX. Trong trung và dài hạn, có thể nghiên cứu thí điểm các mô hình bảo hiểm chỉ số, bảo hiểm rủi ro thiên tai dựa trên dữ liệu khí tượng - thủy văn, bảo hiểm cây trồng (kinh nghiệm của Ấn Độ) và nghiên cứu các sản phẩm bảo hiểm mới như bảo hiểm tài sản HTX, bảo hiểm chỉ số (kinh nghiệm của Thái Lan) giúp kinh tế tập thể phát triển bền vững và hiệu quả hơn trong thời gian tới.

Tài liệu tham khảo:

1. ASEAN Insurance Council. (2022). What can we learn from Thailand’s rice insurance?
2. Bank for Agriculture and Agricultural Cooperatives. (2024). BAAC annual report 2023.
3. Đoàn, T. T. (2023). Giải pháp tiếp tục phát triển kinh tế tập thể lấy hợp tác xã làm nòng cốt ở Việt Nam trong bối cảnh mới hiện nay. Tạp chí Kinh tế và Dự báo, (22), tháng 8.
4. Khái, L. M. (2024). Để kinh tế tập thể, nòng cốt là hợp tác xã, phát triển bền vững, góp phần quan trọng trong phát triển kinh tế- xã hội của đất nước. Tạp chí Cộng sản (điện tử).
5. Ministry of Cooperation, Government of India. (n.d.). The cooperative movement in India: A brief history (PDF).
6. Ministry of Cooperation, Government of India. (2025). National cooperative policy 2025 (PDF).
7. Ministry of Finance, People’s Republic of China. (2023). Report on the implementation of fiscal policy 2023.
8. OECD. (2025). Agricultural policy monitoring and evaluation 2025: China.
9. Press Information Bureau. (n.d.). Income tax relief to the cooperative societies.