Nguồn lực tăng nhưng thể chế chưa kịp đổi mới

Tài chính khí hậu đang trở thành yếu tố trung tâm trong chính sách phát triển bền vững toàn cầu, đặt ra yêu cầu cấp thiết về cải cách quản lý tài chính công (PFM). Sự gia tăng nhanh chóng của các dòng vốn khí hậu, đặc biệt sau cam kết 100 tỷ USD tại COP15, không chỉ mở ra cơ hội tiếp cận nguồn lực quốc tế mà còn thách thức năng lực điều phối, phân bổ và giám sát của hệ thống tài chính công ở mỗi quốc gia.

Báo cáo của OECD (2023) cho thấy tài chính khí hậu toàn cầu năm 2022 đạt 115,9 tỷ USD, vượt mức cam kết của các nước phát triển. Tuy nhiên, cấu trúc phân bổ vẫn thiên lệch gần 70% cho giảm phát thải và chỉ 30% cho thích ứng. Trong khi đó, chi phí thích ứng được UNEP ước tính đạt tới 215-387 tỷ USD/năm vào 2030. ThS. Lưu Ánh Nguyệt - Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính cho rằng, khoảng cách này phản ánh sự mất cân đối giữa cam kết tài chính và nhu cầu thực tiễn của các nền kinh tế dễ tổn thương.

Bên cạnh nguồn vốn công, tài chính tư nhân đang ngày càng đóng vai trò quan trọng trong lĩnh vực khí hậu. OECD ghi nhận năm 2022 khu vực tư nhân đã huy động khoảng 21,9 tỷ USD thông qua các cơ chế hỗ trợ công, tăng 52% so với năm trước. Tuy nhiên, dòng vốn này vẫn chủ yếu chảy vào các nền kinh tế có thu nhập trung bình, trong khi các quốc gia thu nhập thấp hoặc đảo nhỏ dễ tổn thương nhận được rất ít nguồn lực thực chất.

Theo ThS. Lưu Ánh Nguyệt, sự gia tăng của tài chính khí hậu đặt ra yêu cầu quản trị ngân sách minh bạch và hiệu quả. Việc lồng ghép chi tiêu khí hậu vào chu trình PFM hiện hành cần được thể chế hóa thông qua kế hoạch trung hạn, hệ thống gắn nhãn chi tiêu và khung pháp lý rõ ràng. Nếu thiếu sự đồng bộ, nguồn vốn khí hậu có thể bị phân mảnh, tạo nên hai hệ thống ngân sách song song, làm giảm tính nhất quán và cản trở hoạch định tài khóa dài hạn.

“Trong thực tế, nhiều quốc gia vẫn đang quản lý tài chính khí hậu qua cơ chế ngoài ngân sách (off-budget), gây khó khăn cho việc đánh giá hiệu quả và trách nhiệm giải trình. Sự thiếu liên kết giữa ngân sách quốc gia và nguồn tài trợ khí hậu khiến việc lập kế hoạch chi tiêu trung hạn thiếu cơ sở dữ liệu chính xác. Điều này đặt ra yêu cầu cấp thiết về cải cách thể chế, chuyển từ mô hình tiếp nhận vốn sang quản lý dựa trên rủi ro và kết quả khí hậu”, ThS. Lưu Ánh Nguyệt nêu rõ.

Bối cảnh tài chính toàn cầu cũng cho thấy nghịch lý khi nhiều khoản trợ cấp công vẫn hướng đến các ngành phát thải cao. Theo ActionAid (2024), ngân sách và ưu đãi công ở Nam bán cầu hằng năm dành khoảng 677 tỷ USD cho nhiên liệu hóa thạch. Trong khi đó, nợ công và khủng hoảng tài khóa do khí hậu lại khiến nhiều quốc gia phải cắt giảm chi tiêu cho thích ứng và dịch vụ công, phản ánh sự thiếu nhất quán giữa mục tiêu khí hậu và chính sách tài chính công.

Đổi mới ngân sách hướng tới chuyển dịch xanh

Để giải quyết nghịch lý này, theo ThS. Lưu Ánh Nguyệt, nhiều quốc gia đã chuyển hướng sang mô hình “ngân sách định hướng chuyển dịch” (transition-oriented budgeting). Thay vì chỉ đảm bảo ngân sách trung lập về khí hậu, mô hình mới tích hợp mục tiêu giảm phát thải và thích ứng vào toàn bộ chu trình chi - thu - nợ. Các quy tắc ngân sách khí hậu, kế toán carbon công và thẻ điểm khí hậu trở thành công cụ cốt lõi giúp đo lường, giám sát và định hướng đầu tư công theo kết quả khí hậu.

“Kinh nghiệm quốc tế minh chứng hiệu quả của cách tiếp cận này. Thụy Điển là quốc gia tiên phong trong việc tích hợp quy tắc ngân sách khí hậu vào hệ thống tài khóa quốc gia, buộc các cơ quan công quyền phải báo cáo định kỳ về phát thải và kế hoạch giảm thiểu. Tương tự, New Zealand đã xây dựng báo cáo tài chính tích hợp khí hậu, đo lường cả rủi ro và dấu chân carbon trong danh mục tài sản công, qua đó nâng cao minh bạch và trách nhiệm giải trình”, ThS. Lưu Ánh Nguyệt thông tin.

Một nội dung cải cách quan trọng khác là gắn yếu tố khí hậu vào quản lý nợ công. Rủi ro thiên tai, hạn hán, và các cú sốc chuyển dịch carbon có thể ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng trả nợ quốc gia. Việc xây dựng bảng cân đối nợ - khí hậu, cùng với tích hợp kiểm tra sức chịu đựng khí hậu (climate stress test) trong đánh giá bền vững nợ, sẽ giúp các chính phủ chủ động điều chỉnh kỳ hạn, cấu trúc lãi suất và ưu tiên vốn cho dự án khí hậu.

Ngoài lĩnh vực nợ công, mua sắm công xanh (GPP) là hướng cải cách quan trọng nhằm giảm phát thải từ chi tiêu ngân sách. Việc áp dụng tiêu chí môi trường trong đấu thầu, triển khai hệ thống mua sắm điện tử và sử dụng phương pháp tính chi phí vòng đời (LCC) giúp phản ánh đầy đủ tác động khí hậu. Kinh nghiệm của Hàn Quốc, Hà Lan và Áo cho thấy GPP chỉ hiệu quả khi có cơ quan trung ương điều phối và chuẩn mực xanh thống nhất.

Đối với Việt Nam, ThS. Lưu Ánh Nguyệt cho rằng, việc huy động tài chính khí hậu vẫn ở mức khiêm tốn. Giai đoạn 2013-2017, tổng nguồn lực tiếp nhận khoảng 6,13 tỷ USD, chủ yếu từ các định chế như WB, ADB, AFD. Một số dự án tiêu biểu như thích ứng đô thị Cần Thơ hay chương trình SP-RCC đã bước đầu lồng ghép yếu tố khí hậu vào ngân sách. Tuy nhiên, sự thiếu ổn định và phụ thuộc vào nguồn quốc tế cho thấy nhu cầu nâng cao năng lực thể chế trong nước.

“Để tận dụng cơ hội từ tài chính khí hậu, Việt Nam cần thiết lập cơ chế điều phối thống nhất ở cấp quốc gia, kết hợp ngân sách khí hậu, gắn nhãn chi tiêu và phát triển hợp tác công - tư. Cùng với đó, cần xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung và dài hạn có tính khí hậu nhằm đảm bảo dòng vốn ổn định cho các chương trình giảm phát thải và thích ứng”, ThS. Lưu Ánh Nguyệt nêu đề xuất, đồng thời khẳng định đây cũng là nền tảng để thực hiện các cam kết phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050.