Đưa Nghị quyết 21-NQ/TW vào cuộc sống: Khơi thông nguồn lực đất đai bằng tư duy tài chính công hiện đại

Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 28/7/2026 về quan điểm, định hướng sửa đổi Luật Đất đai và các luật có liên quan đã mở ra bước chuyển quan trọng trong tư duy quản lý, phân bổ và sử dụng đất đai.

Đất đai không chỉ là tài nguyên đặc biệt phải được quản lý chặt chẽ, mà cần được quản trị như một nguồn lực chiến lược, một bộ phận quan trọng của tài sản quốc gia và động lực phát triển. Dưới góc độ kinh tế - tài chính, yêu cầu đặt ra không phải là khai thác đất đai để tối đa hóa nguồn thu trước mắt, mà là xây dựng cơ chế tài chính đất đai minh bạch, hiệu quả, công bằng và bền vững.

Việc triển khai thực thi Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 28/7/2026 Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV về quan điểm, định hướng sửa đổi Luật Đất đai và các luật có liên quan là bước đi chiến lược mở ra bước chuyển quan trọng trong tư duy quản lý, phân bổ và sử dụng đất đai trong thời gian tới.

Từ quản lý diện tích đến quản trị giá trị đất đai

Đất đai là nguồn lực hữu hạn, không thể tái tạo và có ý nghĩa đặc biệt đối với phát triển kinh tế, ổn định xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và chủ quyền quốc gia. Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đất đai vừa là không gian sinh tồn, tư liệu sản xuất đặc biệt, vừa là yếu tố đầu vào của hầu hết hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh và phát triển kết cấu hạ tầng.

Tuy nhiên, trong một thời gian dài, công tác quản lý đất đai vẫn thiên về quản lý hành chính: xác định chủ thể sử dụng, mục đích, thời hạn, hồ sơ và thủ tục. Cách quản lý này cần thiết để bảo đảm trật tự pháp luật, nhưng chưa đủ để đánh giá đất đai có thực sự được đưa vào sử dụng hiệu quả hay không.

Một khu đất có thể được giao đúng thẩm quyền, hoàn thành đầy đủ thủ tục nhưng vẫn bị bỏ hoang. Một dự án có thể có quyết định giao đất, cho thuê đất nhưng kéo dài nhiều năm, không tạo ra sản phẩm, việc làm hay nguồn thu. Một cơ sở nhà, đất công có thể chưa bị thất thoát về mặt pháp lý nhưng vẫn để trống, sử dụng sai công năng hoặc không tạo ra giá trị tương xứng.

Tư duy quản trị đất đai phải chuyển từ “quản lý diện tích” sang “quản trị giá trị”, đo lường và đánh giá được kết quả đầu ra.

Vì vậy, tư duy quản trị đất đai phải chuyển từ “quản lý diện tích” sang “quản trị giá trị”; từ chú trọng thủ tục đầu vào sang đánh giá kết quả đầu ra; từ quản lý từng công đoạn riêng lẻ sang quản trị toàn bộ vòng đời sử dụng đất.

Mỗi quyết định giao đất, cho thuê đất hay chuyển mục đích sử dụng đất phải trả lời được những câu hỏi căn bản: Đất có được giao cho đúng chủ thể có năng lực không? Dự án có triển khai đúng tiến độ không? Đất có tạo ra sản phẩm, việc làm, nguồn thu ngân sách, hạ tầng và phúc lợi xã hội không? Ai chịu trách nhiệm khi đất bị bỏ hoang, đầu cơ hoặc sử dụng dưới tiềm năng? Đích đến của quản lý nhà nước không thể chỉ là một bộ hồ sơ đã đi hết quy trình, mà phải là đất đai được đưa vào sử dụng đúng pháp luật, tiết kiệm, hiệu quả và bền vững.

Không tối đa hóa nguồn thu, phải tối ưu hóa giá trị phát triển

Một trong những yêu cầu quan trọng nhất khi hoàn thiện chính sách tài chính đất đai là phải khắc phục tư duy coi đất đai chủ yếu như nguồn thu ngân sách. Nguồn thu từ đất có vai trò quan trọng đối với ngân sách nhà nước, nhất là ngân sách địa phương. Tuy nhiên, nếu quá phụ thuộc vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và đấu giá quyền sử dụng đất, địa phương có thể bị cuốn vào mô hình phát triển dựa trên chuyển đổi mục đích sử dụng đất, mở rộng dự án bất động sản và khai thác quỹ đất trong ngắn hạn.

Nguồn thu ngân sách có thể tăng nhanh trong một số năm, nhưng đi cùng với đó là nhiều hệ quả: giá đất và giá nhà tăng cao; chi phí tiếp cận mặt bằng sản xuất lớn hơn; vốn xã hội bị hút vào đầu cơ bất động sản; người có thu nhập trung bình và thấp ngày càng khó tiếp cận nhà ở; nền kinh tế phụ thuộc nhiều hơn vào tài sản thay vì năng suất, công nghệ và đổi mới sáng tạo.Vì vậy, chính sách đất đai phải chuyển từ mục tiêu tối đa hóa khoản thu trước mắt sang tối ưu hóa giá trị phát triển tổng thể.

Không phải khu đất nào tạo ra mức thu ngân sách cao nhất cũng là phương án sử dụng hiệu quả nhất. Một quỹ đất dành cho đường giao thông, trường học, bệnh viện, công viên, nhà ở xã hội, trung tâm nghiên cứu hoặc đổi mới sáng tạo có thể không tạo nguồn thu trực tiếp lớn, nhưng lại làm tăng năng suất, cải thiện chất lượng sống, mở rộng không gian phát triển và gia tăng giá trị của cả khu vực.

Giá trị đất đai vì thế phải được đánh giá trên nhiều phương diện: hiệu quả kinh tế; khả năng tạo việc làm; đóng góp ngân sách ổn định; tác động xã hội; bảo vệ môi trường; bảo đảm quốc phòng, an ninh; khả năng hình thành các cực tăng trưởng mới và mở rộng cơ hội phát triển cho các thế hệ tương lai. Điều đó cũng đòi hỏi phải thay đổi cách đánh giá hiệu quả quản lý tài chính đất đai.

Không thể chỉ nhìn vào tổng số thu từ đất trong một năm ngân sách, mà phải xem nguồn lực đất đai đã tạo ra bao nhiêu năng lực sản xuất mới, bao nhiêu việc làm, bao nhiêu kết cấu hạ tầng và bao nhiêu giá trị gia tăng bền vững. Nguồn thu từ đất là cần thiết, nhưng phải được đặt trong chiến lược tài chính quốc gia dài hạn, gắn với yêu cầu cơ cấu lại ngân sách, phát triển thị trường bất động sản lành mạnh và nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế.

Định giá đất đúng để phân bổ nguồn lực hiệu quả

Giá đất là trung tâm của chính sách tài chính đất đai. Đây không chỉ là căn cứ tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế và nghĩa vụ tài chính, mà còn là tín hiệu phân bổ nguồn lực, ảnh hưởng trực tiếp đến chi phí sản xuất, giá nhà ở, khả năng tiếp cận đất của doanh nghiệp và người dân. Giá đất quá thấp có thể gây thất thoát tài sản công, làm giảm nguồn thu ngân sách và tạo cơ hội cho lợi ích nhóm.

Giá đất là tín hiệu phân bổ nguồn lực, ảnh hưởng trực tiếp đến chi phí sản xuất, giá nhà ở, khả năng tiếp cận đất của doanh nghiệp và người dân.

Ngược lại, giá đất bị đẩy lên quá cao cũng làm tăng chi phí đầu tư, tăng giá bất động sản, hạn chế khả năng tiếp cận nhà ở và làm suy giảm sức cạnh tranh của doanh nghiệp. Do đó, yêu cầu đặt ra không phải là xác định giá đất càng cao càng tốt, mà là xác định đúng giá trị, đúng mục đích và đúng thời điểm.

Muốn vậy, định giá đất phải dựa trên dữ liệu đầy đủ, phương pháp khoa học, thông tin thị trường tin cậy và cơ chế kiểm tra độc lập. Cần phân định rõ trách nhiệm giữa cơ quan xây dựng phương án giá, đơn vị tư vấn, hội đồng thẩm định và người có thẩm quyền quyết định. Mọi khâu phải có khả năng truy xuất, kiểm tra và xác định trách nhiệm khi để xảy ra thất thoát hoặc làm tăng chi phí bất hợp lý cho người dân, doanh nghiệp.

Đồng thời, cần nhìn nhận đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án có sử dụng đất như những công cụ phân bổ khác nhau, không nên tuyệt đối hóa một phương thức. Đấu giá phù hợp đối với quỹ đất có pháp lý rõ ràng, hạ tầng tương đối hoàn chỉnh và giá là tiêu chí chủ yếu.

Tuy nhiên, người trả giá cao nhất chưa chắc là người tạo ra giá trị phát triển lớn nhất. Đối với các dự án đô thị, công nghiệp, dịch vụ hoặc hạ tầng phức hợp, cần đánh giá đồng thời năng lực tài chính, công nghệ, tiến độ, phương án đầu tư, tác động môi trường, khả năng tạo việc làm và trách nhiệm xã hội. Trường hợp đó, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư có sử dụng đất có thể phù hợp hơn đấu giá đơn thuần. Mục tiêu cuối cùng không chỉ là thu được số tiền lớn nhất tại thời điểm giao đất, mà là lựa chọn được chủ thể có khả năng đưa đất vào sử dụng hiệu quả nhất.

Điều tiết địa tô chênh lệch, chống đầu cơ và thất thoát nguồn lực

Giá trị đất đai thường tăng mạnh nhờ quy hoạch, đầu tư đường giao thông, trường học, bệnh viện, hạ tầng kỹ thuật, mở rộng đô thị hoặc thay đổi mục đích sử dụng. Phần giá trị tăng thêm này không hoàn toàn do người đang sử dụng đất tạo ra, mà phần lớn hình thành từ quyết định của Nhà nước, vốn đầu tư công và đóng góp của toàn xã hội.

Nếu toàn bộ khoản lợi ích tăng thêm chỉ thuộc về người nắm giữ đất, trong khi chi phí đầu tư hạ tầng do ngân sách và cộng đồng gánh chịu, sẽ dẫn đến tình trạng lợi ích được tư nhân hóa nhưng chi phí lại được xã hội hóa. Bởi vậy, điều tiết địa tô chênh lệch phải trở thành một nội dung trọng tâm của chính sách tài chính đất đai.

Tuy nhiên, điều tiết không có nghĩa là phủ nhận quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất hoặc nhà đầu tư. Cần phân biệt rõ phần giá trị do chủ thể trực tiếp đầu tư, cải tạo, tổ chức sản xuất và kinh doanh hiệu quả với phần giá trị phát sinh chủ yếu từ quy hoạch, chuyển mục đích sử dụng đất và đầu tư công.

Giá trị đất đai tăng mạnh nhờ quy hoạch, đầu tư đường giao thông, trường học, bệnh viện, hạ tầng kỹ thuật, mở rộng đô thị hoặc thay đổi mục đích sử dụng

Phần giá trị do người dân, doanh nghiệp trực tiếp tạo ra phải được bảo vệ để duy trì động lực đầu tư. Phần giá trị tăng thêm từ nguồn lực chung cần được điều tiết hợp lý để tái đầu tư cho kết cấu hạ tầng, chỉnh trang đô thị, nhà ở xã hội, giao thông công cộng và an sinh.

Cùng với đó, cần hoàn thiện các công cụ thuế nhằm hạn chế găm giữ đất, bỏ hoang đất, đầu cơ và chậm đưa đất vào sử dụng. Khi chi phí nắm giữ đất quá thấp so với kỳ vọng tăng giá, các chủ thể sẽ có động cơ mua và giữ đất thay vì khai thác, làm giảm nguồn cung thực tế và tạo ra các đợt sốt giá không gắn với nhu cầu sử dụng.

Chính sách thuế không nên chỉ nhằm tăng thu ngân sách, mà phải thực hiện chức năng điều tiết hành vi. Thuế cần khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm, đưa đất vào sản xuất, kinh doanh và hạn chế việc chiếm giữ nguồn lực xã hội chỉ để chờ tăng giá.

Việc thiết kế chính sách phải có lộ trình, xác định đúng đối tượng và bảo đảm không gây tác động bất lợi đối với người có một nhà, một đất ở phục vụ nhu cầu thiết yếu. Trọng tâm điều tiết phải hướng vào đất bỏ hoang, dự án chậm triển khai, đất sử dụng dưới công suất và hoạt động đầu cơ quy mô lớn.

Từ bồi thường tài sản đến tái thiết cuộc sống

Một chính sách tài chính đất đai tiến bộ không chỉ quan tâm Nhà nước thu được bao nhiêu, nhà đầu tư phải trả bao nhiêu, mà còn phải trả lời người dân bị thu hồi đất sẽ sống như thế nào sau dự án. Đối với người dân, nhất là người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, đất đai không đơn thuần là tài sản có thể quy đổi thành tiền. Đó còn là nơi ở, tư liệu sản xuất, nguồn sinh kế, không gian văn hóa và mạng lưới quan hệ cộng đồng được hình thành qua nhiều thế hệ.

Một khoản tiền bồi thường có thể bù đắp giá trị tài sản tại một thời điểm, nhưng không tự động tạo ra việc làm, thu nhập và môi trường sống mới. Người dân có thể nhận đủ tiền nhưng mất sinh kế, không tìm được việc làm, phải chuyển đến nơi ở thiếu hạ tầng hoặc khó tiếp cận trường học, bệnh viện. Khi đó, việc bồi thường đúng đơn giá chưa đồng nghĩa với thu hồi đất thành công. Vì vậy, cần chuyển mạnh từ tư duy “bồi thường tài sản” sang “tái thiết cuộc sống”.

Tái định cư phải được chuẩn bị trước hoặc đồng thời với thu hồi đất; nơi ở mới phải có giao thông, điện, nước, y tế, giáo dục và các dịch vụ thiết yếu. Người bị thu hồi đất sản xuất phải được hỗ trợ đào tạo nghề, chuyển đổi việc làm, tiếp cận tín dụng và mô hình sinh kế phù hợp. Quan trọng hơn, điều kiện sống sau tái định cư phải tốt hơn hoặc ít nhất không thấp hơn trước.

Nguyên tắc này cần được lượng hóa bằng các chỉ tiêu cụ thể về nhà ở, việc làm, thu nhập, khả năng tiếp cận dịch vụ công và mức độ hài lòng của người dân. Chi phí tái định cư và phục hồi sinh kế phải được coi là một bộ phận bắt buộc trong tổng chi phí dự án, không phải khoản hỗ trợ mang tính bổ sung.

Đây vừa là yêu cầu công bằng xã hội, vừa là điều kiện để giảm khiếu kiện, củng cố đồng thuận và rút ngắn thời gian giải phóng mặt bằng. Người dân trong vùng dự án không thể chỉ là đối tượng bị thu hồi đất. Họ phải được tham gia từ sớm, được cung cấp thông tin, đối thoại, giám sát và thụ hưởng một phần thành quả phát triển mà dự án mang lại.

Xây dựng dữ liệu số và tăng cường kỷ luật tài chính đất đai

Quản trị đất đai hiện đại phải dựa trên dữ liệu. Nhà nước cần biết rõ từng khu đất đang do ai sử dụng, sử dụng vào mục đích gì, đã thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính hay chưa, có đang bị thế chấp, tranh chấp, bỏ hoang hoặc chậm triển khai không.

Cơ sở dữ liệu đất đai không thể chỉ là việc chuyển hồ sơ giấy thành tệp điện tử. Dữ liệu phải được chuẩn hóa, cập nhật thường xuyên và kết nối với dữ liệu quy hoạch, xây dựng, thuế, công chứng, ngân hàng, dân cư, đăng ký doanh nghiệp và thị trường bất động sản. Sự kết nối này có ý nghĩa đặc biệt đối với quản lý tài chính.

Dữ liệu đầy đủ giúp xác định đúng nghĩa vụ thuế, hạn chế kê khai giá thấp, kiểm soát chuyển nhượng bất thường, phát hiện tài sản bỏ hoang và nâng cao hiệu quả quản lý nhà, đất công. Thông tin về quy hoạch, tình trạng pháp lý, giá đất, nghĩa vụ tài chính và tiến độ dự án cũng cần được công khai ở mức độ phù hợp. Khi thông tin minh bạch và dễ tiếp cận, khoảng trống cho cơ chế “xin - cho”, đầu cơ thông tin và lợi ích nhóm sẽ bị thu hẹp.

Dữ liệu số còn là điều kiện để chuyển từ tiền kiểm nặng về hồ sơ sang quản lý dựa trên rủi ro và kết quả. Các chủ thể tuân thủ tốt có thể được đơn giản hóa thủ tục; những dự án có nguy cơ chậm tiến độ, thất thoát tài sản công hoặc vi phạm nghĩa vụ tài chính phải được cảnh báo, kiểm tra và giám sát chặt chẽ.

Cùng với công nghệ, phải siết chặt kỷ luật và trách nhiệm giải trình. Mỗi quyết định về quy hoạch, giao đất, cho thuê đất, định giá, chuyển mục đích, thu hồi và bồi thường phải xác định rõ người đề xuất, cơ quan thẩm định, người quyết định và trách nhiệm khi xảy ra sai phạm hoặc lãng phí. Khơi thông nguồn lực đất đai không đồng nghĩa với buông lỏng quản lý. Ngược lại, càng phân cấp, phân quyền thì càng phải minh bạch hóa dữ liệu, chuẩn hóa quy trình và kiểm soát quyền lực.

Để đất đai thực sự trở thành nguồn lực phát triển

Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 28/7/2026 Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV về quan điểm, định hướng sửa đổi Luật Đất đai và các luật có liên quan đã xác lập định hướng sửa đồng bộ pháp Luật Đất đai nhằm quản lý chặt chẽ, khai thác hiệu quả nguồn lực và bảo đảm công bằng trong quá trình phát triển.

Đưa Nghị quyết số 21-NQ/TW vào cuộc sống không chỉ là nhiệm vụ sửa đổi Luật Đất đai, mà là cuộc cải cách sâu rộng về quản trị nguồn lực và tài chính quốc gia.

Việc đưa Nghị quyết số 21-NQ/TW vào cuộc sống không chỉ là nhiệm vụ sửa đổi Luật Đất đai, mà là cuộc cải cách sâu rộng về quản trị nguồn lực và tài chính quốc gia. Các quy định về đất đai phải được hoàn thiện đồng bộ với pháp luật về ngân sách nhà nước, thuế, tài sản công, quy hoạch, đầu tư, xây dựng, đấu thầu, nhà ở, kinh doanh bất động sản, tín dụng và bảo vệ môi trường.

Phải khắc phục tình trạng mỗi cơ quan thực hiện đúng quy trình của mình nhưng toàn bộ dự án vẫn bị đình trệ tại những điểm giao thoa giữa các đạo luật. Cần xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng đất dựa trên tiến độ, giá trị kinh tế tạo ra, số việc làm, đóng góp ngân sách, tác động xã hội, môi trường và mức độ thực hiện cam kết.

Đồng thời, phải xử lý dứt điểm đất của nông, lâm trường, trụ sở dôi dư, đất sau cổ phần hóa, đất của cơ sở sản xuất đã di dời và các dự án kéo dài nhiều năm. Thành công của cải cách không thể chỉ đo bằng số lượng văn bản được sửa đổi hay tổng số tiền thu từ đất. Thước đo quan trọng hơn là nguồn lực đất đai có được khơi thông hay không; chi phí tiếp cận đất đai có giảm xuống không; doanh nghiệp có thuận lợi hơn trong đầu tư, sản xuất không; tài sản công có được sử dụng hiệu quả hơn không; người dân bị thu hồi đất có cuộc sống ổn định hơn không.

Quản trị đất đai hiện đại phải bảo đảm mỗi thửa đất được đưa vào sử dụng hiệu quả đều góp phần tạo ra sản phẩm, việc làm, nguồn thu, hạ tầng và phúc lợi. Mỗi quyết định thu hồi đất phải mở ra cơ hội sống tốt hơn cho người dân. Mỗi khoản giá trị tăng thêm từ quy hoạch và đầu tư công phải được điều tiết hợp lý để trở lại phục vụ cộng đồng.

Đó chính là nền tảng để chuyển đất đai từ một nguồn lực còn bị chia cắt, lãng phí và đầu cơ thành nguồn vốn phát triển dài hạn; đồng thời xây dựng một nền tài chính đất đai minh bạch, công bằng, ổn định và có khả năng nuôi dưỡng tăng trưởng bền vững.