EMAGAZINE: Mô hình chính quyền hai cấp giúp tăng tính linh hoạt trong điều hành ngân sách

Xung quanh chủ đề nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách khi chuyển đổi mô hình chính quyền, phóng viên đã có cuộc trao đổi với ông Ngô Vĩnh Bạch Dương - Chuyên gia kinh tế, Viện Nhà nước và Pháp luật (Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam) để phân tích rõ hơn những lợi ích, thách thức và yêu cầu thể chế đặt ra khi triển khai mô hình chính quyền hai cấp trong thực tiễn hiện nay.

Phóng viên: Thưa ông, ông đánh giá như thế nào về việc triển khai mô hình chính địa phương hai cấp trong bối cảnh hiện nay?

Ông Ngô Vĩnh Bạch Dương: Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp (cấp thành phố/tỉnh - cấp phường/xã) là bước đi tất yếu nhằm tinh gọn bộ máy, rút ngắn đầu mối trung gian và nâng cao hiệu quả quản lý hành chính công. Tất yếu, ở đây tôi muốn nói đến nhu câu tự thân, khách quan của việc quản lý trong điều kiện mới. Nó giải quyết bài toán vĩ mô và vi mô, đặc biệt khi dân số đô thị tăng nhanh, tốc độ đô thị hóa Việt Nam đạt khoảng 40%, theo Tổng cục Thống kê 2023.

Rõ ràng, yêu cầu về phục vụ người dân, doanh nghiệp đòi hỏi chính quyền phải chuyên nghiệp, minh bạch, kịp thời và những yêu cầu này ngày càng cao hơn. Nhưng, yêu cầu về phục vụ cao hơn không đồng nghĩa với việc làm phình to chính quyền để đáp ứng, rồi đem đến áp lực chi phí lớn và giảm tính linh hoạt. Việc nâng cao năng lực bộ máy thông qua đào tạo công chức, hợp lý hóa các quy trình dịch vụ công, đầu tư công nghệ quản lý và nâng cấp trang bị tác nghiệp có thể đem đến khả năng phục vụ tốt hơn và giảm chi phí hơn là làm cho bộ máy chính quyền cồng kềnh. Thực tiễn thế giới cũng đã có những bài học hết sức đắt giá. Chẳng hạn mô hình Tokyo ở Nhật Bản thành công nhờ phân quyền rõ ràng cho 23 khu tự trị, trong khi Jakarta ở Indonesia lại thất bại trong quản lý đô thị do tập trung hóa quá mức.

Đây là chủ trương mà Đảng và Nhà nước đã xác định, nghiên cứu kỹ lưỡng và có các bước chuẩn bị từ nhiều năm qua. Chúng ta đã có những thử nghiệm thông qua các nghị quyết riêng của Quốc hội như Nghị quyết số 97/2019/QH14 (thí điểm tại Hà Nội); Nghị quyết số 131/2020/QH14 (tại TP. Hồ Chí Minh); Nghị quyết số 119/2020/QH14 (tại Đà Nẵng). Đến nay, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 của Quốc hội và Nghị quyết số 06/NQ/TW của Hội nghị lần thứ 11 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII đã khẳng định lại chủ trương “kiện toàn tổ chức bộ máy chính quyền địa phương các cấp để thực hiện mô hình chính quyền địa phương 02 cấp” và tạo ra khung thể chế cho bước đi tất yếu và phù hợp này.

Phóng viên: Việc tổ chức chính quyền địa phương hai cấp có tác động như thế nào đến hiệu quả quản lý ngân sách và phân bổ nguồn lực tài chính, nhất là tại các đô thị lớn?

Ông Ngô Vĩnh Bạch Dương: Tác động đến hiệu quả quản lý ngân sách và phân bổ nguồn lực tài chính khi triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp có thể được nhìn nhận qua 3 khía cạnh chính: Cơ chế phân bổ, tiết kiệm chi thường xuyên, và khả năng linh hoạt trong đầu tư.

Về cơ chế phân bổ ngân sách, triển khai mô hình hai cấp sẽ làm cơ chế này rõ ràng, minh bạch hơn. Đây là một bài học mà các nghiên cứu của OECD cũng đã chỉ ra. Trước đây, ngân sách hoạt động của quận/huyện dễ bị “chồng chéo” với ngân sách tỉnh/thành phố. Khi chỉ còn hai cấp, toàn bộ nguồn thu, nhiệm vụ chi của quận/huyện được đưa lên cấp thành phố để phân bổ lại cho phường theo khung định mức rõ ràng. Đặc biệt, định mức phân bổ cho chính quyền phường được rõ ràng hơn theo các tiêu chí đầu người, đơn vị dịch vụ công, “ngân sách gắn với nhiệm vụ”. Điều này giúp phường/xã có căn cứ tính toán dự toán và tránh tình trạng “xin vượt” hay “cắt giảm tùy tiện”.

Về tiết kiệm chi thường xuyên và cắt giảm đầu mối trung gian, chúng ta thấy rõ ràng loại bỏ bộ máy cấp quận đồng nghĩa với giảm biên chế quản lý, văn phòng làm việc, và chi phí hành chính trung gian như văn phòng phẩm, điện - nước, khấu hao cơ sở. Nghiên cứu của OECD ghi nhận rằng tái cấu trúc bộ máy tương tự tại các quốc gia thường giúp tiết kiệm từ 5–15% chi thường xuyên sau 3–5 năm. Đó là chuyện thế giới, còn ở Việt Nam, chúng ta cũng kỳ vọng có kết quả tương tự hoặc tốt hơn bởi lợi thế của người đi sau, có thể tránh những vướng mắc của người đi trước.

Ngoài ra, việc đầu tư hệ thống quản lý tài chính, dịch vụ công điện tử một cửa tập trung ở cấp thành phố, phường kết nối trực tiếp, cũng đóng giúp giảm chi phí vận hành, giảm lãng phí một cách đáng kể.

Về khả năng linh hoạt trong phân bổ đầu tư và hỗ trợ đặc thù, cách tiếp cận quản lý theo vùng nội đô và ngoại ô có thể bố trí đầu tư ưu tiên cho các phường nội đô có mật độ dân số cao, đồng thời thiết lập quỹ hỗ trợ đặc thù cho phường ngoại thành (ví dụ: hạ tầng giao thông, y tế cơ sở). Cơ chế ngân sách dự phòng tập trung để xử lý đột xuất (thiên tai, dịch bệnh) tại phường, thay vì phân bổ đều theo quận cũ, có thể giúp ứng phó nhanh và đúng nhu cầu thực tiễn.

Phóng viên: Trong quá trình thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, đâu là những vướng mắc hoặc bất cập liên quan đến cơ chế tài chính, ngân sách mà các địa phương đang gặp phải, thưa ông?

Ông Ngô Vĩnh Bạch Dương: Thời gian chưa đủ lâu để chúng ta có thể khái quát hóa những vướng mắc, bất cập. Tuy vậy, ta có thể điểm danh một số vấn đề phát sinh từ thực tiễn được truyền thông nhắc đến như:

Chuyển giao, thanh toán dôi dư và nợ đọng, khi bỏ cấp quận, các khoản nợ tạm ứng hoặc dự án đầu tư chưa hoàn thành do quận quản lý rất dễ phát sinh “nợ đọng” tài chính, vì hiện cơ chế phân chia trách nhiệm và nguồn trả nợ giữa thành phố và phường còn cần phải hoàn thiện thêm. Chẳng hạn ở Hà Nội, hồ sơ quyết toán năm 2024 của một quận còn thiếu hơn 30 % nguồn kinh phí tạm ứng cho công trình công cộng, dẫn đến thành phố phải tạm ứng bổ sung cho phường, gây áp lực lên dòng tiền chung.

Hay như định mức chi thường xuyên chi theo đầu người, theo đơn vị dịch vụ có thể không phản ánh đúng nhu cầu thực tế. Một số phường ở TP. Hồ Chí Minh phải “chia sẻ” chung định mức với phường khác trong cùng quận cũ, dẫn đến thiếu kinh phí thuê cán bộ đảm bảo giải quyết hồ sơ theo yêu cầu 24/7.

Chênh lệch năng lực và phân cấp thu là điều dễ thấy nhất, ngay cả trên thế giới cũng chứng kiến hiện tượng “vỡ cầu tài chính” tại những địa bàn dân cư thưa thớt. Mô hình hai cấp chỉ giữ lại nguồn thu từ phí, lệ phí ở cấp phường, song nhiều phường nhỏ thu không đủ để bù đắp chi thường xuyên (điện, nước, văn phòng phẩm). Trong khi đó, thành phố lại chưa có cơ chế bù đắp bổ sung kịp thời. Nhiều phường ngoại thành Đà Nẵng, nguồn thu lệ phí cấp phép xây dựng chỉ bằng 40% định mức chi thường xuyên, buộc phường phải tạm ứng từ ngân sách thành phố và hoàn trả sau. Các khoản thuế, đặc biệt là gián thu (giá trị gia tăng chẳng hạn) vẫn tập trung ở thành phố trong khi các dịch vụ đô thị phát sinh như rác thải, giao thông được giải quyết ở cấp phường thường không đủ ngân sách từ phí và lệ phí.

Về cơ chế tự chủ, xã/phường thường không được giữ lại phần nguồn thu phát sinh (ví dụ thu phí dịch vụ, quảng cáo), mọi khoản thu “dôi” đều phải nộp về tỉnh/thành phố. Cấp phường có nguyện vọng giữ lại để đầu tư hạ tầng. Ví dụ một số phường ở Hải Phòng đề xuất được giữ lại 10 % lệ phí cấp giấy phép kinh doanh nhỏ lẻ để đầu tư hạ tầng, nhưng vướng quy định nên chưa được phép triển khai. Việc phường đầu tư cái gì có thể chưa hợp lý do nó cần phù hợp với quy hoạch, kế hoạch chung nhưng đây cũng là điểm cần quan sát và đánh giá thêm.

Có trường hợp cho rằng, xã/phường không được giữ lại phần nào nên “không có động lực làm việc”, theo tôi đây là một tư duy hết sức sai trái, cần chấm dứt ngay trong chế độ dân chủ, pháp quyền ở Việt Nam. Công chức ăn lương thì phải làm việc, bộ máy cơ sở hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ, không được phép mặc cả về việc giữ lại một lợi ích nào đó, kể cả khi lợi ích chỉ là một quyền chủ động. Nếu vướng mắc thì kiến nghị, báo cáo, không được phép từ chối nhiệm vụ, từ chối cải thiện chất lượng dịch vụ công hay thực hiện công vụ với thái độ tiêu cực “vì tôi chẳng được giữ lại cái gì”.

Đương nhiên, hệ thống nào cũng có những thách thức cố hữu, đặc biệt là khi mới vận hành. Một số trục trặc hoàn toàn có thể xảy ra. Hãy chờ đủ lâu, khoảng 3 năm nữa, để bộ máy vận hành trơn tru, chúng ta sẽ được chứng kiến kết quả là gì.

Phóng viên: Hiện nay Bộ Tài chính đã hoàn thiện các cơ sở pháp lý thông qua việc xây dựng, đề xuất ban hành các nghị định và ban hành các thông tư trong các lĩnh vực thuộc Bộ Tài chính quản lý. Ông đánh giá như thế nào về những nỗ lực của Bộ Tài chính trong công tác này?

Ông Ngô Vĩnh Bạch Dương: Bộ Tài chính luôn là một bộ rất mạnh về năng lực nghiên cứu chính sách và phản ứng nhanh với thực tiễn đất nước. Thực tiễn những năm qua và đặc biệt là trong đợt cải cách bộ máy hiện nay đã cho thấy điều này. Bên cạnh sự chủ động, trách nhiệm giải trình, bản lĩnh của các nhà lãnh đạo, điều mà những người làm lý thuyết như chúng tôi hết sức tán thành là:

Thứ nhất, chất lượng soạn thảo và tham vấn rộng rãi, các dự thảo nghị định, thông tư đều được lấy ý kiến rộng rãi, từ doanh nghiệp, chuyên gia tài chính, hiệp hội nghề nghiệp đến các địa phương, trước khi ban hành. Đây là truyền thống của Bộ Tài chính, không chỉ bởi tác động rộng khắp của các quy định tài chính mà còn là tinh thần trách nhiệm, biết lắng nghe và sự thận trọng. Có những văn bản được gia hạn lấy ý kiến như trường hợp Thông tư 40/2021/TT-BTC về lệ phí trước bạ. Quá trình này giúp văn bản dễ tiếp cận, sát thực tế và hạn chế mâu thuẫn khi tổ chức thực thi.

Thứ hai, hướng đến hiện đại hóa và minh bạch, Bộ không chỉ sửa đổi, bổ sung quy định mà còn tích hợp nhiều nội dung thúc đẩy chuyển đổi số trong quản lý thuế, hải quan (ví dụ: hóa đơn điện tử, kê khai thuế qua mạng, quản lý nợ công tập trung). Hệ thống e-Tax là một ví dụ, giúp rút ngắn 80% thời gian thực hiện thủ tục hành chính và 70% chi phí giấy tờ cho người dân và doanh nghiệp. Những bước đi này thể hiện tầm nhìn chiến lược, đặt mục tiêu minh bạch hóa, chuyên nghiệp hóa công tác tài chính công.

Thứ ba, khả năng dự báo, phản hồi và điều chỉnh. Không khó để nhận ra rằng hệ thống cơ quan thuế đã được cải cách trước khi cả nước sắp xếp lại hệ thống chính quyền địa phương. Trước đó cũng có những nghiên cứu khoa học của Bộ được công bố. Điều này chưa thể phản ánh hết nhưng phần nào đã chỉ ra năng lực dự báo của Bộ Tài chính.

Đây cũng là Bộ có số lượng công văn trực tiếp trả lời người dân và doanh nghiệp lớn nhất cả nước để hướng dẫn họ tuân thủ quy định pháp luật. Các phát sinh vướng mắc trong thực tiễn được nhanh chóng tập hợp, nghiên cứu để ban hành sửa đổi, bổ sung hoặc giải thích qua văn bản hợp nhất, giúp cơ quan thuế, hải quan và các đơn vị liên quan cập nhật kịp thời.

Phóng viên: Trân trọng cảm ơn ông!

08:23 17/07/2025