Đây là một trong những nhóm hàng dự trữ vừa mang tính chiến lược (đáp ứng mục tiêu chiến lược phục vụ an ninh, quốc phòng), vừa mang tính thiết yếu (đáp ứng yêu cầu cấp thiết cho sản xuất và đời sống nhân dân). Trong bối cảnh nhu cầu về nhiên liệu ngày càng tăng, an ninh năng lượng còn nhiều thách thức khó lường; dịch bệnh, chiến tranh thương mại và xung đột vũ trang còn diễn biến phức tạp trên thế giới; nguồn cung nhiên liệu trong nước còn phụ thuộc vào thị trường thế giới... đòi hỏi Việt Nam cần có giải pháp đồng bộ nhằm tăng cường dự trữ quốc gia về xăng dầu và nâng cao hiệu quả quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia.
Quan điểm, mục tiêu, chiến lược dự trữ quốc gia về xăng dầu
Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 11/2/2020 của Bộ Chính trị về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 nêu rõ quan điểm, mục tiêu:
Bảo đảm vững chắc an ninh năng lượng quốc gia là nền tảng, đồng thời là tiền đề quan trọng để phát triển kinh tế-xã hội; bảo đảm cung cấp đầy đủ năng lượng ổn định, có chất lượng cao với giá cả hợp lý cho phát triển kinh tế - xã hội nhanh và bền vững, bảo đảm quốc phòng, an ninh...; chú trọng mục tiêu bình ổn, điều tiết và yêu cầu dự trữ năng lượng quốc gia...
Trước đó, theo Quyết định số 1030/QĐ-TTg ngày 13/7/2017 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch phát triển hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2035, tổng quy mô dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt Nam cần đạt tối thiểu 90 ngày nhập ròng, đáp ứng tiêu chí của Tổ chức Năng lượng Quốc tế (IEA).
Trong đó, mục tiêu dự trữ quốc gia về dầu thô và sản phẩm xăng dầu do Nhà nước sở hữu giai đoạn 2017-2025 đạt khoảng 20 ngày nhập ròng (bao gồm 6 ngày dự trữ dầu thô và 14 ngày dự trữ sản phẩm xăng dầu).
Quyết định số 2091/QĐ-TTg ngày 28/12/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển dự trữ quốc gia đến năm 2020 nêu rõ, mục tiêu mức dự trữ quốc gia đến năm 2020 về xăng dầu là đáp ứng nhu cầu cho 10 ngày sử dụng (khoảng 500.000 m3, tấn xăng, dầu thành phẩm) và dự trữ dầu thô là 700.000 tấn.
Quy định pháp luật về quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia
Theo quy định tại Điều 27, Luật Dự trữ quốc gia, nhiên liệu là một trong 12 nhóm hàng thuộc Danh mục hàng dự trữ quốc gia. Căn cứ quy định của Luật Dự trữ quốc gia, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 94/2013/NĐ-CP và Nghị định số 128/2015/NĐ-CP quy định chi tiết danh mục hàng dự trữ quốc gia và phân công bộ, ngành quản lý hàng dự trữ quốc gia.
Theo đó, nhóm hàng nhiên liệu dự trữ quốc gia được Chính phủ quy định chi tiết thành 6 mặt hàng cụ thể và phân công cho 2 bộ quản lý. Bộ Công Thương quản lý xăng ô tô, dầu diesel, mazut, dầu thô và nhiên liệu dùng cho máy bay dân dụng. Bộ Quốc phòng quản lý nhiên liệu chuyên dùng cho quân sự, xăng ô tô và dầu diesel.
Do tính chất đặc thù của mặt hàng nên xăng dầu dự trữ quốc gia được quản lý theo quy chế riêng. Trong giai đoạn 2010 đến tháng 6/2020, xăng dầu dự trữ quốc gia được quản lý theo Quy chế ban hành kèm theo Quyết định số 31/2010/QĐ-TTg ngày 19/3/2010 của Thủ tướng Chính phủ.
Từ tháng 7/2020 đến nay, xăng dầu dự trữ quốc gia được quản lý theo Quy chế ban hành kèm theo Quyết định số 16/2020/ QĐ-TTg ngày 15/5/2020 của Thủ tướng Chính phủ. Quy chế quản lý xăng dầu điều chỉnh về quá trình tổ chức quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia, gồm:
Lập kế hoạch và dự toán ngân sách nhà nước; mua, bán, nhập, xuất, luân phiên đổi hàng; sử dụng, bảo quản; quy chuẩn kỹ thuật quốc gia, định mức kinh tế - kỹ thuật; kho dự trữ quốc gia; cơ chế tài chính, chế độ kế toán, kiểm toán và báo cáo, thống kê xăng dầu dự trữ quốc gia…
Ngoài các quy định pháp luật nêu trên, việc quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia vẫn phải tuân thủ quy định hướng dẫn chung về quản lý hàng dự trữ quốc gia tại các thông tư của Bộ Tài chính như:
Thông tư số 145/2013/TT-BTC ngày 21/10/2013 hướng dẫn kế hoạch dự trữ quốc gia và ngân sách nhà nước chi cho dự trữ quốc gia; Thông tư số 89/2015/TT-BTC ngày 11/6/2015 hướng dẫn nhập, xuất, mua, bán hàng dự trữ quốc gia; Thông tư số 172/2013/TT-BTC về thuê bảo quản hàng dự trữ quốc gia;
Thông tư số 130/2014/ TT-BTC ngày 09/9/2014 về quản lý chất lượng hàng dự trữ quốc gia và các thông tư ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia, định mức kinh tế - kỹ thuật về xăng dầu dự trữ quốc gia.
Thực trạng quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia
Trong những năm qua, cơ chế quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia từng bước được hoàn thiện, ngày càng phù hợp với yêu cầu thực tiễn quản lý trong lĩnh vực này, góp phần giảm áp lực cho ngân sách nhà nước trong việc duy trì hoạt động tổ chức bộ máy quản lý và đầu tư xây dựng hệ thống kho chứa. Cụ thể:
Về danh mục mặt hàng:
Mặc dù, theo chiến lược và pháp luật hiện hành thì nhóm hàng là nhiên liệu dự trữ quốc gia bao gồm: Xăng ô tô, dầu diesel, dầu mazut, dầu thô. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, Việt Nam chỉ dự trữ xăng ô tô, dầu diesel và nhiên liệu dùng cho máy bay dân dụng; không còn dự trữ dầu mazut và chưa từng dự trữ dầu thô.
Về mức dự trữ quốc gia:
Mức tồn kho xăng dầu dự trữ quốc gia đến nay chưa đạt mục tiêu đề ra. So với mục tiêu Chiến lược phát triển dự trữ quốc gia đến năm 2020 tại Quyết định số 2091/QĐ-TTg mới đạt khoảng 80% và so với quy mô dự trữ xăng dầu đề ra tại Quyết định số 1030/ QĐ-TTg ngày 13/7/2017 của Thủ tướng Chính phủ về quy hoạch phát triển hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2035 mới đạt khoảng 28%.
Về phương thức quản lý:
Xăng dầu dự trữ quốc gia là nhóm hàng duy nhất trong danh mục hàng dự trữ quốc gia được quản lý theo quy chế quản lý riêng.
Quy chế quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia quy định nguyên tắc quản lý xăng dầu từ khâu nhập, xuất luân phiên đổi hàng, xuất sử dụng; hợp đồng thuê bảo quản, quản lý chất lượng; quản lý danh mục và chủng loại; xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch, dự toán ngân sách nhà nước và quản lý chi phí nghiệp vụ; quy hoạch hệ thống kho; chế độ thông tin báo cáo; đồng thời, quy định rõ nhiệm vụ, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức có liên quan đến việc tổ chức quản lý và điều hành hoạt động dự trữ nhà nước về xăng dầu, tạo cơ sở pháp lý để quản lý chặt chẽ, an toàn, hiệu quả nguồn lực xăng dầu dự trữ.
Xăng dầu dự trữ quốc gia hiện nay được quản lý theo hai phương thức là tự bảo quản và thuê bảo quản. Bộ Quốc phòng giao cho các đơn vị quân đội trực tiếp bảo quản (tự bảo quản); Bộ Công Thương ký các hợp đồng thuê doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu bảo quản (thuê bảo quản).
Hiện nay, quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia dù thực hiện theo phương thức nào thì vẫn phải bảo đảm nguyên tắc quản lý chặt chẽ về số lượng và chất lượng; sử dụng đúng mục đích, không được sử dụng xăng dầu dự trữ quốc gia để kinh doanh; hệ thống kho chứa phải bảo đảm phù hợp với quy hoạch được duyệt và tiêu chuẩn quy định…
Nhìn chung, cơ chế quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia hoàn toàn phù hợp với thực tiễn yêu cầu quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia hiện nay, vừa lồng ghép nhiệm vụ để phát huy tối đa vai trò của tổ chức bộ máy trong quân đội; vừa thực hiện được chính sách khuyến khích các tổ chức, doanh nghiệp tham gia vào hoạt động dự trữ quốc gia theo cơ chế thị trường, góp phần giảm áp lực cho ngân sách nhà nước trong việc duy trì hoạt động tổ chức bộ máy quản lý và đầu tư xây dựng hệ thống kho chứa.
So với các mặt hàng dự trữ quốc gia khác là thủ trưởng bộ, ngành quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia chịu trách nhiệm về số lượng, chất lượng trong quá trình bảo quản, nhập, xuất luân phiên đổi hàng; ngân sách nhà nước không cấp bù chi phí phát sinh trong quá trình luân phiên đổi hàng xăng dầu dự trữ quốc gia.
Như vậy, xăng dầu dự trữ quốc gia là mặt hàng duy nhất có cơ chế luân phiên đổi hàng định kỳ mà ngân sách nhà nước không phải cấp kinh phí cho việc luân phiên đổi hàng (xuất đổi hàng cũ nhập hàng mới).
Cơ chế quản lý này vừa đề cao trách nhiệm của các bộ, ngành trong việc bảo đảm về số lượng, chất lượng hàng dự trữ quốc gia, vừa tiết kiệm ngân sách nhà nước và nâng cao hiệu quả công tác quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia.
Vấn đề đặt ra và khuyến nghị giải pháp
Bên cạnh những ưu điểm và kết quả đạt được, công tác quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia còn một số bất cập cần có giải pháp phù hợp để tăng cường quản lý nhà nước và từng bước thực hiện được mục tiêu chiến lược đề ra trong thời gian tới. Cụ thể:
Thứ nhất, dự trữ quốc gia về xăng dầu chưa đạt được mục tiêu chiến lược đề ra cả về mức dự trữ và danh mục hàng. Hiện nay, nước ta mới chỉ dự trữ được xăng, dầu thành phẩm mà chưa đưa vào dự trữ được dầu thô, do khả năng cân đối ngân sách chưa thể đáp ứng và các điều kiện về cơ sở vật chất kỹ thuật phục vụ bảo quản chưa bảo đảm.
Mức dự trữ quốc gia xăng dầu thành phẩm hiện nay mới đạt khoảng 80% so với mức mục tiêu đề ra tại Chiến lược phát triển dự trữ quốc gia đến năm 2020 và đạt khoảng 28% so với mức mục tiêu đề ra tại Quy hoạch phát triển hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2035.
Do đó, thời gian tới, cần tăng cường dự trữ quốc gia về xăng dầu theo hướng từng bước tăng tổng mức dự trữ xăng dầu và thực hiện dự trữ quốc gia đối với dầu thô.
Tuy nhiên, tùy thuộc vào khả năng cân đối ngân sách nhà nước, nhưng cần quan tâm bố trí tăng dần ngân sách để mua bù xăng dầu dự trữ quốc gia bị hao hụt qua nhiều năm bảo quản và huy động nguồn lực để đầu tư cơ sở hạ tầng kho chứa, tạo điều kiện để sớm đưa dầu thô vào dự trữ quốc gia theo Chiến lược phát triển dự trữ quốc gia và Quy hoạch phát triển hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt Nam đến năm 2025 tầm nhìn đến năm 2035.
Thứ hai, xăng dầu dự trữ quốc gia chưa có quy chuẩn kỹ thuật quốc gia và định mức kinh tế - kỹ thuật hàng dự trữ quốc gia để quản lý. Theo quy định pháp luật dự trữ quốc gia, hàng dự trữ quốc gia phải bảo quản theo quy chuẩn kỹ thuật quốc gia hàng dự trữ quốc gia, định mức kinh tế - kỹ thuật hàng dự trữ quốc gia và hợp đồng thuê bảo quản hàng dự trữ quốc gia.
Bộ, ngành quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia xây dựng dự thảo định mức kinh tế - kỹ thuật xăng dầu dự trữ quốc gia gửi Bộ Tài chính thẩm định, ban hành. Tuy nhiên, việc xây dựng quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về xăng dầu dự trữ quốc gia của các bộ, ngành trong thời gian qua còn chậm, hiện nay đang trong giai đoạn thẩm định, chưa được ban hành.
Việc chưa ban hành được quy chuẩn kỹ thuật quốc gia đối với xăng dầu dự trữ dẫn đến khó khăn về cơ sở pháp lý cho công tác quản lý chất lượng và thiếu cơ sở pháp lý để xây dựng định mức kinh tế - kỹ thuật phục vụ quản lý hao hụt và chi phí nghiệp vụ nhập, xuất, bảo quản. Chưa có định mức kinh tế - kỹ thuật quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia nên phải vận dụng quy định tại Thông tư số 43/2015/TT-BCT ngày 8/12/2015 quy định tỷ lệ hao hụt xăng dầu trong hoạt động kinh doanh xăng dầu để tính mức hao hụt xăng dầu dự trữ quốc gia là chưa bảo đảm cơ sở pháp lý và tính chính xác.
Vì vậy, các bộ, ngành quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia cần sớm hoàn thiện để Bộ Tài chính ban hành Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về xăng dầu dự trữ quốc gia; đồng thời sớm triển khai xây dựng định mức kinh tế - kỹ thuật quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia, gửi Bộ Tài chính để xem xét, ban hành theo thẩm quyền quy định tại Luật Dự trữ quốc gia.
Thứ ba, bảo quản xăng dầu dự trữ quốc gia theo phương thức thuê bảo quản hiện nay còn tình trạng chứa chung bồn bể với xăng dầu kinh doanh, chưa đúng nguyên tắc quy định, khó khăn cho cơ quan quản lý trong kiểm soát.
Đây là vấn đề đặc thù trong quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia lịch sử để lại. Việc chứa chung bồn bể với xăng dầu kinh doanh dẫn đến khó khăn trong việc kiểm soát, không bảo đảm nguyên tắc “hàng dự trữ quốc gia phải được cất giữ riêng” và “không được sử dụng hàng dự trữ quốc gia để kinh doanh” quy định tại Luật Dự trữ quốc gia.
Việc chứa chung bồn bể với xăng dầu kinh doanh cũng khó khăn trong quản lý hoạt động nhập, xuất, luân phiên đổi hàng và khó xác định chính xác tỷ lệ hao hụt xăng dầu dự trữ quốc gia trong quá trình nhập, xuất, bảo quản.
Tuy nhiên, nếu chuyển sang chứa xăng dầu dự trữ quốc gia ở bồn bể riêng thì khó khăn khi phải đầu tư hệ thống kho, bồn bể và đường ống riêng hoặc phải tăng chi ngân sách nhà nước trả doanh nghiệp nhận thuê bảo quản do giá thuê bảo quản phải tính đúng, tính đủ chi phí khấu hao bồn, bể, đường ống riêng…
Để khắc phục những bất cập trên, trong thời gian tới, cần có giải pháp đồng bộ triển khai theo phương án tách bạch xăng dầu dự trữ quốc gia với xăng dầu kinh doanh của doanh nghiệp, bảo đảm đúng nguyên tắc bảo quản hàng dự trữ quốc gia quy định tại Luật Dự trữ quốc gia và công khai, minh bạch trong ký kết và thực hiện các hợp đồng thuê bảo quản.
Bộ, ngành thuê doanh nghiệp bảo quản xăng dầu dự trữ quốc gia phải rà soát lại các hợp đồng, tuân thủ đúng quy định tại Thông tư số 172/2013/TT-BTC về thuê bảo quản hàng dự trữ quốc gia. Hợp đồng thuê bảo quản giữa Bộ quản lý xăng dầu với doanh nghiệp nhận bảo quản phải quy định đủ rõ trách nhiệm của doanh nghiệp bảo quản, xác định rõ thời gian thuê bảo quản; điều kiện và thủ tục thay đổi bồn bể chứa…
Thứ tư, về tiêu chuẩn kho bảo quản xăng dầu dự trữ quốc gia: Theo quy định của Luật Dự trữ quốc gia, kho bảo quản hàng dự trữ quốc gia phải được xây dựng tiêu chuẩn phù hợp với yêu cầu công nghệ bảo quản và đặc thù của mỗi loại hàng dự trữ quốc gia.
Bộ trưởng Bộ Tài chính quyết định tiêu chuẩn kho dự trữ quốc gia sau khi thống nhất với Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Thủ trưởng bộ, ngành quản lý hàng dự trữ quốc gia. Đối với kho dự trữ quốc gia thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Công an quyết định tiêu chuẩn kho dự trữ quốc gia sau khi thống nhất với Bộ trưởng Bộ Tài chính và Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
Quá trình thực hiện Luật Dự trữ quốc gia đến nay chưa xây dựng và ban hành được tiêu chuẩn kho (bồn, bể) bảo quản xăng dầu dự trữ quốc gia. Nguyên nhân là các bộ chưa chủ động, tích cực trong việc xây dựng tiêu chuẩn kho; còn vướng mắc về nguyên tắc cất giữ riêng trong bảo quản.
Để giải quyết bất cập trên, thời gian tới, cơ quan quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia cần tăng cường đôn đốc, hướng dẫn các bộ quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia xây dựng tiêu chuẩn kho xăng dầu dự trữ quốc gia theo đúng quy định tại Luật Dự trữ quốc gia.
Trường hợp cần thiết thì phối hợp với Bộ Khoa học và Công nghệ để có hướng dẫn về hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành quy định tiêu chuẩn kho dự trữ quốc gia cho phù hợp với Luật Tiêu chuẩn và quy chuẩn.
Tóm lại, xăng dầu dự trữ quốc gia là mặt hàng dự trữ có nhiều đặc thù, vừa mang tính thiết yếu, vừa mang tính chiến lược. Hy vọng rằng, những bất cập nêu trên sẽ được các cấp có thẩm quyền quan tâm, triển khai các giải pháp để từng bước nâng mức dự trữ quốc gia và nâng cao hiệu quả quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia phù hợp với xu hướng phát triển và quan điểm, mục tiêu chiến lược của Đảng và Nhà nước đã đề ra.
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Chính trị, Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 15/01/2019 về nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác, sử dụng, phát huy các nguồn lực của nền kinh tế;
2. Bộ Chính trị, Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 11/2/2020 về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045;
3. Quốc hội, Luật Dự trữ quốc gia năm 2012;
4. Chính phủ, Nghị định số 128/2015/NĐ-CP ngày 15/12/2015 sửa đổi, bổ sung Nghị định số 94/2013/NĐ-CP;
5. Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 2091/QĐ-TTg ngày 28/12/2012 phê duyệt Chiến lược phát triển dự trữ quốc gia đến năm 2020;
6. Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 1030/QĐ-TTg ngày 13/7/2017 phê duyệt Quy hoạch phát triển hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2035.
7. Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 16/2020/QĐ-TTg ngày 15/5/2020 về Quy chế quản lý xăng dầu dự trữ quốc gia.
8. Bộ Tài chính, Thông tư số 172/2013/TT-BTC về thuê bảo quản hàng dự trữ quốc gia;
9. Chính phủ, Nghị định số 94/2013/NĐ-CP ngày 21/8/2013 quy định chi tiết thi hành Luật Dự trữ quốc gia;
10. Đỗ Việt Đức, Định hướng Chiến lược phát triển Dự trữ quốc gia đến năm 2030, tầm nhìn 2040, Tạp chí Kinh tế tài chính Việt Nam số 1/2021.
(*) TS. Nguyễn Văn Bình - Vụ trưởng Vụ Chính sách và Pháp chế (Tổng cục Dự trữ Nhà nước).
(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 9/2021.
