Mở rộng chủ thể ký kết thỏa thuận quốc tế phải đi đôi với năng lực thực thi

Đại biểu Quốc hội thảo luận về dự án Luật Thỏa thuận quốc tế (sửa đổi).

Làm rõ bản chất pháp lý của thỏa thuận quốc tế

Tiếp tục chương trình của Kỳ họp thứ hai, Quốc hội khóa XVI, sáng ngày 20/10, thảo luận tại Tổ 1 (Đoàn TP. Hà Nội) về dự án Luật Thỏa thuận quốc tế (sửa đổi), các đại biểu Huỳnh Quyết Thắng, Tạ Đình Thi và Nguyễn Thị Hồng Chương đã nêu nhiều ý kiến về phạm vi điều chỉnh, chủ thể ký kết, cơ chế giám sát và ứng dụng chuyển đổi số trong quản lý các thỏa thuận quốc tế.

Đại biểu Huỳnh Quyết Thắng cho biết, theo Bộ Ngoại giao, đến cuối năm 2025, các cơ quan trung ương, cấp tỉnh và các tổ chức đã ký hơn 1.470 thỏa thuận quốc tế; cùng với đó là gần 900 thỏa thuận của các đơn vị trực thuộc.

Theo đại biểu, dự thảo Luật lần này có sự điều chỉnh mạnh mẽ, sửa đổi 48/52 điều nhằm đáp ứng yêu cầu mở rộng hợp tác quốc tế, đặc biệt đối với các đơn vị cơ sở và địa phương.

Từ thực tiễn triển khai, đại biểu cho rằng cần làm rõ tính chất pháp lý của thỏa thuận quốc tế, nhất là trong những trường hợp văn bản có nội dung giao thoa với hợp đồng có yếu tố nước ngoài hoặc phát sinh các nội dung mang bản chất của điều ước quốc tế.

Đại biểu tán thành tiêu chí phân biệt thỏa thuận quốc tế với điều ước quốc tế theo hướng thỏa thuận không làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của Nhà nước theo pháp luật quốc tế. Dù vậy, đại biểu nhận định việc xác định bản chất văn bản trong thực tế vẫn là vấn đề khó, trong khi các tiêu chí hiện nay chủ yếu dựa vào thẩm quyền, hình thức và trình tự ký kết.

Để khắc phục bất cập này, đại biểu đề nghị bổ sung tiêu chí nhận diện dựa trên bản chất và mục đích của thỏa thuận, theo hướng thiết lập khuôn khổ hợp tác công vụ đối ngoại trong phạm vi chức năng của cơ quan ký kết, không nhằm trực tiếp trao đổi hàng hóa, cung ứng dịch vụ hoặc chuyển giao tài sản.

Đối với văn bản có nội dung hỗn hợp, đại biểu đề nghị quy định rõ nguyên tắc tách các hợp phần; trường hợp phát sinh nội dung mang bản chất điều ước quốc tế thì phải chuyển sang thực hiện theo đúng trình tự của Luật Điều ước quốc tế.

Đại biểu Tạ Đình Thi cho rằng, việc mở rộng chủ thể ký kết là bước tiến rõ rệt.

Đại biểu dẫn thực tiễn tại Hà Nội, nơi đang thử nghiệm có kiểm soát nhằm thúc đẩy hợp tác giữa các viện, trường, doanh nghiệp và thừa nhận giấy phép hành nghề khám bệnh, chữa bệnh do nước ngoài cấp. Trong những trường hợp này, việc xác định đâu là thỏa thuận quốc tế, đâu là hợp đồng liên kết giáo dục hoặc thỏa thuận tài trợ ODA cần được làm rõ.

Theo đại biểu, nếu xác định sai tính chất văn bản sẽ dẫn đến sai thẩm quyền, trình tự và trách nhiệm thực hiện. Sự thiếu rõ ràng cũng có thể khiến cán bộ e ngại ký kết, đi ngược tinh thần dám nghĩ, dám làm.

Cùng quan tâm đến vấn đề này, đại biểu Nguyễn Thị Hồng Chương đề nghị dự thảo Luật làm rõ tiêu chí nhận diện thỏa thuận quốc tế dựa trên bản chất, mục đích và nội dung, thay vì chỉ dựa vào tên gọi, chủ thể và trình tự, thủ tục ký kết.

Theo đại biểu, cần nghiên cứu xác định thỏa thuận quốc tế trên cơ sở mục đích chính là thiết lập khuôn khổ hợp tác công vụ đối ngoại trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức ký kết; không nhằm trực tiếp thiết lập quan hệ trao đổi hàng hóa, cung ứng dịch vụ, chuyển giao tài sản hoặc các quan hệ có bản chất hợp đồng thuộc lĩnh vực đã được pháp luật chuyên ngành điều chỉnh.

Đồng thời, việc xác định thỏa thuận quốc tế cần bảo đảm không phát sinh các cam kết mang bản chất điều ước quốc tế hoặc các nghĩa vụ thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật khác.

Phân cấp đi đôi với năng lực thực hiện

Về mở rộng chủ thể ký kết, đại biểu Huỳnh Quyết Thắng bày tỏ sự ủng hộ đối với việc tạo điều kiện cho các đơn vị sự nghiệp công lập như cơ sở giáo dục đại học, bệnh viện, viện nghiên cứu, ban quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế chủ động mở rộng hợp tác chuyên môn quốc tế.

Tuy nhiên, đại biểu đề nghị quy định rõ các điều kiện về chức năng, nhu cầu hợp tác, năng lực thực hiện, nguồn lực, phạm vi nội dung được ký kết, trách nhiệm của cơ quan chủ quản và cơ chế hậu kiểm. Theo đại biểu, cần bảo đảm sự hài hòa giữa yêu cầu quản lý thống nhất hoạt động đối ngoại với quyền tự chủ, nhất là trong các lĩnh vực giáo dục đại học, y tế, khoa học và công nghệ.

Đối với Hà Nội, một số đơn vị như ban quản lý khu công nghệ cao hoặc bệnh viện có thể vừa là chủ thể mới theo dự thảo Luật, vừa thực hiện các cơ chế đặc thù của Luật Thủ đô. Vì vậy, đại biểu đề nghị có bảng đối chiếu và hướng dẫn liên ngành để tránh chồng chéo.

Đáng chú ý, việc mở rộng chủ thể ký kết đối với UBND cấp xã cũng được các đại biểu đề nghị đánh giá kỹ về điều kiện thực hiện. Đại biểu Huỳnh Quyết Thắng cho biết, Hà Nội và một số địa phương đề nghị mở rộng chủ thể ký kết đối với UBND cấp xã ngoài khu vực biên giới, nhất là trong bối cảnh tổ chức chính quyền địa phương thay đổi và cấp xã trực tiếp làm việc với đối tác nước ngoài.

Tuy nhiên, khảo sát thực tế cho thấy cán bộ làm công tác đối ngoại tại nhiều địa phương còn mỏng, chủ yếu kiêm nhiệm. Ngay tại Hà Nội, cấp xã vẫn thiếu nhiều vị trí công chức chuyên môn ở các lĩnh vực.

Từ thực tế này, đại biểu đề nghị dự thảo luật quy định ngay các nguyên tắc, phạm vi và tiêu chí cơ bản để xác định xã, phường được ký kết thỏa thuận quốc tế, thay vì giao toàn bộ cho Chính phủ quy định. Đồng thời, cần nghiên cứu thực hiện thí điểm theo lộ trình tại một số địa bàn đủ điều kiện, trước mắt có thể xem xét các thành phố trực thuộc Trung ương như Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh.

Đại biểu cũng đề nghị bổ sung trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp xã và cơ chế giám sát của HĐND cấp xã, bởi dự thảo hiện quy định trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp tỉnh trong việc quyết định ký kết thỏa thuận quốc tế nhân danh UBND cấp xã.

Đại biểu Nguyễn Thị Hồng Chương đề nghị dự thảo Luật làm rõ tiêu chí nhận diện thỏa thuận quốc tế dựa trên bản chất, mục đích và nội dung.

Cùng quan điểm cần đánh giá đầy đủ điều kiện thực hiện, đại biểu Tạ Đình Thi cho rằng, việc mở rộng chủ thể ký kết là bước tiến rõ rệt, nhưng cần làm rõ năng lực và nguồn lực của cấp xã, trong bối cảnh cấp này đang được phân cấp nhiều thẩm quyền.

Đại biểu lưu ý, việc bổ sung UBND cấp xã là chủ thể ký kết là chính sách mới so với phạm vi chính sách được Chính phủ quyết định khi xây dựng luật. Vì vậy, cần đánh giá tác động đầy đủ hơn, đặc biệt về năng lực và nguồn lực hiện có; trường hợp cần thiết, có thể quy định lộ trình thực hiện.

Đại biểu đề nghị nghiên cứu quy định ngay trong luật các tiêu chí, điều kiện ký kết đối với UBND cấp xã, cùng cơ chế kiểm tra, giám sát sau ký kết để không ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh quốc gia.

Về phân định thẩm quyền, đại biểu cho rằng cần quy định rõ trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp xã và trách nhiệm giám sát của HĐND cấp xã, bảo đảm gắn thẩm quyền quyết định với trách nhiệm thực hiện, phù hợp với Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Ngoài ra, đối với quy định UBND xã, phường ở khu vực biên giới được ký kết thỏa thuận quốc tế phục vụ phát triển kinh tế - xã hội địa phương, đại biểu Tạ Đình Thi đề nghị làm rõ nội hàm của quy định này, trong đó có bao gồm hoạt động đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài hay không.

Theo đại biểu, cần rà soát để bảo đảm thống nhất với Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng, bởi luật này quy định các hình thức hợp đồng với đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp và hợp đồng lao động trực tiếp, không quy định hình thức chính quyền địa phương tổ chức đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài.

Rút gọn thủ tục nhưng phải tăng cường kiểm tra, giám sát

Về trình tự, thủ tục ký kết, sửa đổi, bổ sung, chấm dứt và tạm đình chỉ thực hiện thỏa thuận quốc tế, đại biểu Huỳnh Quyết Thắng ủng hộ việc rút gọn thủ tục để địa phương kịp thời nắm bắt cơ hội và huy động nguồn lực.

Tuy nhiên, đại biểu cho rằng, việc cắt giảm thủ tục trong dự thảo mới đáp ứng được một phần nhỏ yêu cầu đặt ra. Hồ sơ vẫn gần như đầy đủ thủ tục thông thường nhưng chưa xác định rõ thành phần hồ sơ. Đại biểu đề nghị có thể sử dụng báo cáo tóm tắt, song vẫn phải có dự thảo thỏa thuận, bản dịch tiếng Việt, căn cứ áp dụng thủ tục rút gọn, thẩm quyền, đánh giá tác động và nguồn lực thực hiện.

Đối với cơ chế ký trước, báo cáo sau, đại biểu đề nghị xác định rõ chỉ áp dụng đối với những thay đổi mang tính kỹ thuật, không tác động đến nội dung cam kết về quyền và nghĩa vụ. Đồng thời, cần làm rõ chủ thể xác định hồ sơ quan trọng, phức tạp để áp dụng thời hạn 5 ngày. Với các trường hợp sửa đổi, chấm dứt hoặc tạm đình chỉ khẩn cấp không cần lấy ý kiến trước, đại biểu đề nghị bổ sung trách nhiệm báo cáo và cập nhật cơ sở dữ liệu ngay sau đó.

Đại biểu cũng bày tỏ đồng tình với việc bổ sung thẩm quyền giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và HĐND cấp tỉnh; đồng thời đề nghị quy định rõ việc xử lý vi phạm, phân định trách nhiệm của tổ chức và cá nhân theo tính chất, mức độ vi phạm. Cơ chế bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo cần được áp dụng đúng đối tượng, điều kiện và thẩm quyền theo pháp luật.

Đại biểu Tạ Đình Thi cũng đề nghị rà soát các trường hợp áp dụng thủ tục rút gọn, tránh việc lạm dụng; đồng thời quy định cụ thể thời hạn lấy ý kiến hoặc xác lập nguyên tắc về thời hạn để vừa đáp ứng yêu cầu xử lý gấp, vừa bảo đảm chất lượng tham gia ý kiến.

Đại biểu Huỳnh Quyết Thắng ủng hộ việc rút gọn thủ tục để địa phương kịp thời nắm bắt cơ hội và huy động nguồn lực.

Về ứng dụng chuyển đổi số, đại biểu Tạ Đình Thi đánh giá các quy định về ký điện tử thỏa thuận quốc tế tại Điều 8, cơ sở dữ liệu về thỏa thuận quốc tế tại Điều 44 và ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý, thực hiện thỏa thuận quốc tế tại khoản 8 Điều 38 là phù hợp với tinh thần Nghị quyết số 57-NQ/TW của Bộ Chính trị.

Tuy nhiên, đại biểu đề nghị cân nhắc lộ trình áp dụng ký điện tử đối với các thỏa thuận quốc tế nhân danh Nhà nước, Quốc hội, Chính phủ khi điều kiện cho phép, thay vì loại trừ cứng các trường hợp này trong luật.

Đối với cơ sở dữ liệu về thỏa thuận quốc tế, đại biểu đề nghị kết nối, chia sẻ với cơ sở dữ liệu quốc gia về cam kết quốc tế và các cơ sở dữ liệu khác để nâng cao hiệu quả khai thác, sử dụng.

Đồng thời, cần quy định rõ trách nhiệm làm sạch dữ liệu, cập nhật thông tin và thời hạn cập nhật các thỏa thuận quốc tế đã ký kết, bảo đảm dữ liệu được cập nhật kịp thời, hướng tới cập nhật theo thời gian thực.

Từ góc độ triển khai tại địa phương, đại biểu Huỳnh Quyết Thắng nêu hai vấn đề cần quan tâm là tiến độ ban hành văn bản hướng dẫn và nguồn lực thực hiện.

Theo đại biểu, dự thảo Luật dự kiến có hiệu lực từ ngày 1/3/2027 nhưng hồ sơ chưa đi kèm dự thảo văn bản quy định chi tiết. Vì vậy, đại biểu đề nghị Chính phủ ban hành dự thảo văn bản hướng dẫn để có hiệu lực đồng thời với luật, tránh độ trễ trong tổ chức thực hiện.

Đại biểu cũng đề nghị cần lượng hóa kinh phí cho việc xây dựng cơ sở dữ liệu, chữ ký số và đào tạo cán bộ cơ sở. Sau một năm thi hành, đại biểu đề nghị tổng kết, báo cáo Quốc hội để đánh giá kết quả, giúp các địa phương như Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh vừa đẩy mạnh hợp tác quốc tế, vừa kiểm soát hiệu quả của từng thỏa thuận.