Bất cập trong pháp luật đất đai về quy trình xác định giá đất nhìn từ góc độ quản lý

Bài viết trình bày những bất cập, hạn chế về quy trình xác định giá đất trong pháp luật đất đai hiện hành. Cụ thể, tác giả nghiên cứu, phỏng vấn cán bộ quản lý đất đai, so sánh các quy định với thực tế thực hiện quy trình xác định giá đất. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất một số giải pháp để góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện quy trình xác định giá đất, nhằm phát huy hiệu quả trong quản lý, sử dụng đất đai ở Việt Nam.

1. Đặt vấn đề

Hoạt động định giá đất được xác định là một trong những nội dung chính của hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Điều 4 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Một trong những nội dung được Nhà nước quản lý đó là việc xác định giá đất. Định giá đất chính xác giúp ngăn chặn tình trạng đầu cơ nhằm mục đích kiếm lời gây tác động xấu cho thị trường bất động sản và đảm bảo sự công bằng, bình đẳng cho mọi chủ thể tham gia vào thị trường.

Theo hệ thống pháp luật đất đai, việc định giá đất được thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013: “Căn cứ nguyên tắc, phương pháp định giá đất và khung giá đất, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua bảng giá đất trước khi ban hành. Bảng giá đất được xây dựng định kỳ 05 năm một lần”.

Để hướng dẫn cụ thể hơn về xác định giá đất, Chính phủ ban hành Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất, được sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định số 01/2017/ NĐ-CP ngày 06/01/2017. Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng đã ban hành Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 quy định chi tiết về phương pháp định giá đất; xây dựng điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất.

Tuy nhiên, khi triển khai tiến hành thực hiện việc xác định giá đất còn vướng mắc trong áp dụng, các phương pháp xác định giá đất còn gây khó khăn trong quá trình thực hiện cũng như không phù hợp giữa quy định và thực tế. Do vậy, việc nghiên cứu, rà soát những bất cập đó và đề xuất giải pháp sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện quy trình xác định giá đất hiện nay rất cần thiết góp phần hoàn thiện pháp luật đất đai trong điều kiện chuẩn bị sửa đổi Luật Đất đai hiện hành vào năm 2022 theo chương trình làm việc của Quốc hội khóa XV.

2. Nội dung

2.1. Một số bất cập trong thực hiện quy trình xác định giá đất theo quy định pháp luật đất đai hiện hành

- Về nguyên tắc xác định giá đất

Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai 2013 “Nguyên tắc phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng”. Dưới góc độ pháp lý, giá đất phổ biến trên thị trường là mức giá có tần suất xuất hiện nhiều nhất trong các giao dịch đã chuyển nhượng trên thị trường. Tuy nhiên, một số loại đất, khu vực không có thông tin về giá đất chuyển nhượng trên thị trường hoặc nơi có thị trường nhưng thông tin giá đất thị trường độ tin cậy không cao gây khó khăn trong việc định giá đất. Bởi lẽ, các thông tin chuyển nhượng quyền sử dụng đất do người dân cung cấp còn hạn chế; nhiều khu vực không xảy ra giao dịch, phải khảo sát khu vực lân cận để so sánh, xác định giá đất. Bên cạnh đó, hợp đồng chuyển nhượng không thể hiện thực tế giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường, do người dân thường kê khai giá chuyển nhượng thấp hơn giá thực tế để giảm thuế.

Điểm d khoản 1 Điều 112 luật Đất đai 2013 quy định việc định giá đất phải đảm bảo nguyên tắc “cùng thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau”. Tuy nhiên, thực tế ở nhiều địa phương, chỉ cách nhau một con đường nhỏ, nhưng giá đất hai bên đường đã khác nhau xa, đặc biệt các thửa đất liền kề nhau là nơi giáp ranh địa giới hành chính cấp tỉnh.

- Về quy trình xây dựng khung giá đất

Toàn bộ quy trình định giá đất được quy định tại Điều 15, Luật Đất đai 2013 từ điều tra, phân tích, tổng hợp thông tin, xây dựng phương án, thẩm định và quyết định giá đất đều do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, còn đối tượng chịu ảnh hưởng nhất từ giá đất là người sử dụng đất lại đứng ngoài quy trình. Mặc dù Điều 115 và Điều 116 Luật Đất đai 2013 có quy định về việc tư vấn giá đất nhưng cũng chưa có quy định bảo đảm cho tổ chức tư vấn giá đất thực sự có vị trí độc lập. Theo Điều 18 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP đã sửa đổi, bổ sung, cơ quan nhà nước sẽ quyết định thuê hay không thuê tổ chức tư vấn định giá đất độc lập tham gia xây dựng phương án định giá đất. Do đó, giá đất mang nặng tính áp đặt của chủ thể quản lý, gây những ảnh hưởng nhất định về tính công bằng và chính xác của giá đất được quyết định.

- Về phương pháp xác định giá đất

Phương pháp xác định giá đất vẫn còn hạn chế, chứa đựng nhiều yếu tố chủ quan cũng như năng lực của chủ thể thẩm định giá đất ảnh hưởng đến kết quả của quá trình xác định giá đất. Theo quy định tại Điều 4 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP phương pháp định giá đất gồm 5 phương pháp: phương pháp so sánh trực tiếp, phương pháp chiết từ, phương pháp thặng dư, phương pháp thu thập, phương pháp điều chỉnh hệ số giá đất. Dựa vào các thông tin đã thu thập được, chủ thể thẩm định giá đất sẽ lựa chọn, áp dụng phương pháp định giá đất phù hợp xây dựng phương án giá đất. Điều này có nghĩa là việc áp dụng phương pháp nào là do ý chí chủ quan của chủ thể quyết định.

Hơn nữa, trong quá trình thu thập thông tin việc xác định các yếu tố ảnh hưởng đến giá đất, xác định % tỷ lệ để điều chỉnh mức giá do các yếu tố khác biệt còn phụ thuộc vào kinh nghiệm của người làm công tác thu thập thông tin, chưa có căn cứ pháp lý. Cụ thể, khi thực hiện phương pháp so sánh trực tiếp điểm b Khoản 2 Điều 3 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT quy định “Khảo sát, thu thập thông tin của tối thiểu 03 thửa đất có đặc điểm tương tự với thửa đất cần định giá về mục đích sử dụng đất, vị trí, khả năng sinh lợi, điều kiện kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, diện tích, kích thước, hình thể và tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất (sau đây gọi là thửa đất so sánh) đã chuyển nhượng trên thị trường, trúng đấu giá quyền sử dụng đất trong khoảng thời gian không quá 02 năm tính đến thời điểm định giá đất”.

Việc tìm kiếm được thửa đất so sánh có diện tích lớn và tương đồng với thửa đất định giá về kích thước, hình thể, khả năng sinh lợi, điều kiện kết cấu hạ tầng như khu dân cư, khu công nghiệp, khu thương mại dịch vụ, đất giáo dục, y tế,... để so sánh là rất khó khăn, thậm chí là không có. Tương tự, khoản 3 Điều 3 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT quy định: “Trường hợp Sở Tài nguyên và Môi trường chưa công bố thì chỉ số biến động giá đất thị trường của từng loại đất được tính toán trên cơ sở các thông tin về giá đất phổ biến trên thị trường đã thu thập được theo thời gian hoặc số liệu thống kê của cơ quan thống kê (nếu có)”. Khi mà thị trường diễn biến không ổn định, có lúc sôi động, sốt đất, sốt giá nhưng cũng có thời gian trầm lắng, đóng băng. Trong khi đó, hoạt động giao dịch, chuyển nhượng ngầm về quyền sử dụng đất diễn ra phổ biến. Thực trạng này đã gây nhiều khó khăn cho công tác thu thập, phân tích, xử lý và sử dụng các thông tin thẩm định giá.

Trong áp dụng phương pháp thặng dư để định giá đất việc xác định các khoản chi phí theo quy định tại điểm b Khoản 2 Điều 5, khoản 3 Điều 6 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT như chi phí đầu tư cải tạo đất; chi phí duy tu, bảo dưỡng công trình xây dựng gắn liền với đất, chi phí sản xuất tổng chi phí phát triển giả định của bất động sản,… hiện nay không có định mức, không có đơn giá do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và cũng rất khó điều tra, thu thập từ các thửa đất tương tự do các chủ đầu tư không cung cấp hoặc không có để cung cấp nên không thể áp dụng. Do đó, mức áp dụng chỉ mang tính giả định và ước tính như thế nào là phù hợp phụ thuộc vào ý kiến chủ quan của người làm công tác định giá đất, ảnh hưởng rất lớn đến kết quả định giá đất.

- Về định giá đất trong khu quy hoạch bổ sung

Theo khoản 3 Điều 9 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT khi thực hiện bổ sung giá đất vào bảng giá đất sẽì căn cứ vào giá đất trong bảng giá đất hiện hành để bổ sung, các khu quy hoạch trong bảng giá đất hiện hành đã có đường giao thông đầy đủ. Như vậy, được hiểu khi bổ sung giá đất các khu quy hoạch là giá đất đã có đầy đủ đường giao thông, hệ thống hạ tầng kỹ thuật. Tuy nhiên, trên thực tế giá đất khu quy hoạch bổ sung chưa có đường, cơ sở hạ tầng lại được xác định tương đương với giá đất trong bảng giá đất hiện hành, dẫn đến xác định giá đất theo phương pháp thặng dư khi Nhà nước tính thu tiền sử dụng đất khi giao đất cho nhà đầu tư thực hiện dự án tại các khu quy hoạch nêu trên thì giá đất thấp hơn giá đất quy hoạch trong bảng giá đất.

- Về trình tự thực hiện điều chỉnh giá đất

Theo quy định tại khoản 1 Điều 14 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP có 2 trường hợp điều chỉnh giá đất đó là: khi khung giá đất của Chính phủ ban hành tăng hoặc giảm 20%, hoặc giá phổ biến trên thị trường tăng hoặc giảm 20% so với bảng giá đất do cấp tỉnh ban hành. Trình tự thực hiện điều chỉnh bảng giá đất thuộc 2 trường hợp này được quy định tại mục 2 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT. Bên cạnh đó, tại khoản 3 Điều 9 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT có quy định thêm trường hợp điều chỉnh giá đất đó là bổ sung các đường, phố chưa có tên trong bảng giá đất hiện hành. Tuy nhiên, Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT không quy định trình tự thực hiện thuộc trường hợp này. Do đó, gặp khó khăn trong trình tự, thủ tục thực hiện bổ sung giá của các tuyến đường, phố chưa có tên vào bảng giá đất theo quy định tại Mục 2, Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT.

- Về hồ sơ trình Hội đồng thẩm định

Điều 31 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT quy định hồ sơ trình Hội đồng thẩm định “dự thảo phương án giá đất, dự thảo báo cáo thuyết minh xây dựng phương án giá đất". Tuy nhiên, tại Khoản 3 Điều 30 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT quy định nội dung của dự thảo phương án giá đất và dự thảo báo cáo thuyết minh xây dựng phương án giá đất gồm có “Mục đích định giá đất và các thông tin về thửa đất cần định giá; Đánh giá tình hình và kết quả điều tra, tổng hợp thông tin về giá đất thị trường; Việc áp dụng phương pháp định giá đất; Kết quả xác định giá đất và đề xuất các phương án giá đất; Đánh giá tác động về kinh tế - xã hội của các phương án giá đất”.

Căn cứ theo quy định này, dự thảo phương án giá đất bao gồm những nội dung gì, dự thảo báo cáo thuyết minh bao gồm những nội dung gì chưa được quy định cụ thể dẫn đến không đồng nhất trong quá trình thực hiện tại các địa phương.

Ngoài ra, quy định về thời hạn hoàn thiện dự thảo phương án giá đất theo thông báo kết quả thẩm định của Hội đồng thẩm định chưa thống nhất. Cụ thể, tại khoản 1 Điều 32 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT quy định thời gian không quá 05 ngày làm việc; trong khi đó, khoản 3 Điều 14 Thông tư liên tịch số 87/2016/TTLT-BTC-BTNMT ngày 22/6/2016 của Bộ Tài chính và Bộ Tài nguyên và Môi trường thì thời gian hoàn thiện là không quá 03 ngày làm việc.

- Về lập Kế hoạch định giá đất cụ thể

Tại Điều 28 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT quy định “Sở Tài nguyên và môi trường lập kế hoạch định giá đất cụ thể hàng năm và trình Ủy ban Nhân dân tỉnh phê duyệt”. Các dự án dự kiến định giá đất trong năm được đưa vào Kế hoạch định giá đất nhưng còn phụ thuộc vào nguồn vốn để triển khai dự án. Tuy nhiên, thực tế có một số dự án đã đưa vào kế hoạch nhưng không thực hiện được trong năm do chưa được bố trí vốn hoặc có một số dự án thì phát sinh ngoài kế hoạch.

Trong công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, kinh phí chi trả cho việc xác định giá đất nằm trong tỷ lệ phần trăm kinh phí tổ chức thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định tại Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, khi thanh toán chi phí định giá đất cụ thể thì đơn vị tư vấn phải lập dự toán cụ thể công việc thực tế và được cơ quan tài chính kiểm tra, thẩm định trước khi thanh toán. Do đó, kế hoạch định giá đất cụ thể hàng năm không đáp ứng được thực tế và mất nhiều thời gian để thực hiện công việc xây dựng kế hoạch này.

2.2. Giải pháp góp phần hoàn thiện quy trình xác định giá đất

Thứ nhất, cơ sở để thực hiện xây dựng bảng giá đất là khung giá do Chính phủ ban hành. Tuy nhiên thực tế cho thấy, khung giá đất hiện nay thấp hơn giá đất phổ biến trên thị trường rất nhiều, dễ thấy nhất là tại các thành phố tồn tại đất ở đô thị đặc biệt như Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh. Do vậy, để bảng giá đất đảm bảo nguyên tắc phù hợp với thị trường, khung giá đất cần phải được cập nhật thường xuyên hơn thay vì mỗi 5 năm Chính phủ ban hành Nghị định quy định về khung giá đất.

Thứ hai, bên cạnh việc hoàn thiện các phương pháp định giá đất truyền thống đã ban hành, cần nghiên cứu sử dụng các phương pháp định giá hiện đại bằng sử dụng các mô hình, máy tính trong cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 đang là một xu thế vào công tác định giá đất mà một số quốc gia đã ứng dụng. Đây là một công cụ có thể giúp các cơ quan định giá đất nhanh, kịp thời và chính xác.

Thứ ba, tăng cường sự tham gia của các tổ chức thẩm định giá vào quá trình xác định giá đất. Để đảm bảo giá của cơ quan thẩm định đưa ra là khách quan, độc lập, Nhà nước cần nghiên cứu thành lập cơ quan định giá chuyên nghiệp, độc lập với địa vị pháp lý rõ ràng và chịu trách nhiệm trước pháp luật về hoạt động định giá. Khi đó, nếu giá đất đưa ra của cơ quan định giá không phù hợp với giá thị trường gây thiệt hại cho người có đất và cho ngân sách thì phải chịu chế tài của pháp luật.

Thứ tư, xây dựng hoàn thiện hệ thống thông tin dữ liệu định giá đất để phục vụ việc xác định giá đất. Điều 114 Luật Đất đai 2013 có quy định việc xác định giá đất cụ thể dựa vào “thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai”. Tuy nhiên, cho đến nay, cơ sở dữ liệu về thông tin về giá đất ở các địa phương hầu như chưa hình thành.

Thứ năm, thị trường đất đai rất phức tạp, có rất nhiều biến động thường xuyên, liên tục. Vì vậy, cần thường xuyên nâng cao kiến thức chuyên môn, nắm bắt thông tin thị trường cho người làm công tác xác định giá đất thông qua tham gia các lớp bồi dưỡng kiến thức, các hội thảo liên quan đến lĩnh vực định giá đất. Bên cạnh việc nâng cao trình độ chuyên môn cần thực hiện tốt công tác giáo dục chính trị, tư tưởng cho từng cán bộ, làm rõ trách nhiệm cá nhân trong các khâu công việc tránh làm thất thoát rất lớn nguồn thu ngân sách, gây bất ổn về an ninh trật tự cũng như tham nhũng trong quản lý đất đai.

Thứ sáu, thường xuyên thanh tra, kiểm tra công tác định giá đất tại các địa phương gắn với hoạt động thanh tra, kiểm tra tài chính đất đai. Tổ chức thanh tra chuyên đề giá đất tại các địa phương một cách thường xuyên và chuyên nghiệp. Bên cạnh đó, gắn kết hoạt động thanh tra thường xuyên vào hoạt động thanh tra đột xuất trong quá trình đang thực hiện định giá ở một số dự án lớn, trọng điểm.

3. Kết luận

Trên đây là nội dung phân tích, đánh giá những vướng mắc, bất cập trong thực hiện công tác xác định giá đất trong thực tiễn. Do đó, việc tháo gỡ các vướng mắc, khắc phục các bất cập này cần được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện nhanh chóng, để đảm bảo giá đất được xác định đúng, đầy đủ, chi tiết bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, người sử dụng đất và các bên có liên quan; đảm bảo sự phát triển lành mạnh của thị trường bất động sản nhằm tạo điều kiện thúc đẩy việc xác lập và thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất nói riêng và thị trường bất động sản nói chung hình thành và phát triển tại Việt Nam.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Bộ Tài nguyên và Môi trường, (2014), Thông tư số 36/2014/TT-BTNMTngày 30/6/2014 quy định chi tiết về phương pháp định giá đất; xây dựng điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất.
2. Bộ Tài nguyên và môi trường, (2017), Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CPngày 06 tháng 01 năm 2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai.
3. Chính phủ (2014), Nghị định số 44/2014/ NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất.
4. Chính phủ, (2017), Nghị định số 01/2017/ NĐ-CP ngày 06/01/2017 sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.
5. Chính phủ, (2019), Nghị định số 96/2019/NĐ-CP ngày 19/12/2019 quy định về khung giá đất.
6. Chính phủ, (2020), Nghị định số 148/2020/NĐ-CP ngày 18/12/2020 sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.
7. Quốc hội, (2013), Luật Đất đai năm 2013.